Bahan Kuliah Hukum Administrasi Negara

BAHAN KULIAH HAN

BAB I PENDAHULUAN

BERBAGAI ISTILAH DAN PENGERTIAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Ada berbagai istilahdi dalam penyebutan Hukum Administrasi Negara yang

merupakan terjemahan dari Administratiefrecht yang dikenal di Negara Belanda,

Verwaltungsrecht di Jerman, Droit Administratif di Perancis, Administratif Law di

negara Inggris dan Amerika. Sebagaimana kita ketahui bahwa Indonesia

dahulumerupakan bekas jajahan Belanda, sehingga Hukum Administrasi Negara

Indonesia merupakan terjemahan dari Administratiefrecht.

Untuk menerjemahkan Administratiefrecht dari Hukum Belanda ini para ahli

hokum di Indonesia belum ada kata sepakat. Baru setelah dikeluarkannya UU

No.5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan oleh

para ahli. E.Utrecht dalam bukunya “Pengantar Hukum Administrasi” , mulamula

memakai istilah Hukum Administrasi Negara Indonesia. WF Prins

dalam bukunya “Inleiding in het administratiefrecht” memakai istilah Hukum

Tata Usaha Negara Indonesia. Wirjono Prodjodikoro memakai istilah

Hukum Tata Usaha Pemerintah. Prajudi Atmasudirdjo memakai istilah

Hukum Administrasi Negara. Dalam SK Mendikbud tanggal 30 Desember 1972

No.0198/U/1972 tentang Kurikulum Minimal menggunakan istilah Hukum Tata

Pemerintahan. Rapat staf dosen Fakultas-fakultas Hukum Negri seluruh

Indonesia yang diadakan pada bulan Maret 1973 di Cibulan memakai istilah

Hukum Administrasi Negara dengan tidak menutup kemungkinan

menggunakan istilah lain. SK Kurikulum yang terakhir menggunakan istilah

Hukum Tata Usaha Negara.

Pengertian Hukum Administrasi Negara

Ada bebrapa ahli yang mencoba membirikan pengertian tentang Hukum

Tata Usaha Negara, diantaranya : JHP Bellafroid; Oppenheim; Logemann;

E.Utrecht; dan Prajudi Atmasudirdjo.

JHP Bellafroid menyatakan bahwa Hukum Tata Usaha Negara/Hukum

Tata Pemerintahan adalah keseluruhan aturan-aturan tentang cara bagaimana

alat-alat perlengkapan pemerintahan dan badan-badan kenegaraan serta

majelis-majelis pengadilan khusus yang diserahi pengadilan tata usaha negara

hendaknya memenuhi tugasnya.

Oppenheim mengemukakan bahwa Hukum Administrasi Negara adalah

suatu gabungan ketentuan-ketentuan yang mengikat badan-badan yang tinggi

maupun rendah apabila badan-badan itu menggunakan wewenang yang telah

diberikan kepadanya oleh HukumTata Negara. Hukum Administrai Negara

menggambarkan negara dalam keadaan bergerak.

Logemann mengetengahkan Hukum Pemerintahan/Hukum Administrasi

Negara sebagai seperangkat norma-norma yang menguji hukum istimewa yang

diadakan untuk memungkinkan para pejabat (Alat Tata Usaha Negara/ Alat

Administrasi Negara) melakukan tugas mereka yang khusus. Hukum Administrasi

Negara tidak identik/sama dengan hukum yang mengatur pekerjaan administrasi

negara, karena hukum yang mengatur pekerjaan administrasi negara sudah

termasuk dalam Hukum Tata Negara.

De La Bascecour Caan menyatakan bahwa Hukum Administrasi Negara

adalah himpunan peraturan-peraturan tertentu yang menjadi sebab maka negara

berfungsi (bereaksi). Dengan demikian peraturan-peraturan itu mengatur

hubungan-hubungan antara warga negara dengan pemerintahannya. Hukum

Administrasi Negara terbagi atas dua bagian, yakni : Pertama, Hukum

Administrasi Negara menjadi sebab maka negara berfungsi atau bereaksi; Kedua,

Hukum Administrasi Negara mengatur hubungan antara warga negara dengan

pemerintah.

Sir W.Ivor Jenning mengemukakan bahwa Hukum Administrasi Negara

adalah hukum yang berhubungan dengan administrasi negara. Hokum ini

menentukan organisasi kekuasaan dan tugas-tugas dari pejabat-pejabat

administrasi.

R. Kranenburg memberikan definisi Hukum Administrasi Negara dengan

memperbandingkannya dengan Hukum Tata Negara, meskipun hanya sekedar

perlu untuk pembagian tugas. Menurutnya Hukum Administrasi Negara adalah

meliputi hokum yang mengatur susnan dan wewenang khusus dari alat

perlengkapan badan-badan seperti kepegawaian (termasuk mengenai pensiun)

peraturan wajib militer, pengaturan mengenai pendidikan/pengajaran, peraturan

mengenai jaminan sosial, peraturan mengenai perumahan, peraturan

perburuhan, peraturan jaminan orang miskin, dan sebagainya.

E.Utrecht mengemukakan bahwa Hukum Administrasi Negara/Hukum

Pemerintahan adalah hokum yang menguji hubungan hokum istimewa yang bila

diadakan akan memungkinkan para pejabat administrasi negara melakukan

tugas mereka yang khusus.

Prajudi Atmosudirdjo merumuskan HAN sebagai “…… Hukum yang

mengenai Pemerintah beserta aparatnya yang terpenting yakni Administrasi

Negara” selanjutnya dikatakan bahwa “…… hukum administrasi negara mengatur

wewenang, tugas, fungsi dan tingkah laku para pejabat Administrasi Negara……”

bertujuan untuk menjamin adanya Administrasi Negara yang bonafit, artinya

yang tertib, sopan, berlaku adil dan obyektif, jujur, efisien dan fair. Dinyatakan

juga bahwa hukum administrasi negara itu merupakan hukum mengenai

Administrasi Negara dan hokum hasil ciptaan Administrasi Negara, sehingga

Hukum Administrasi Negara pada dasarnya dapat dibedakan dalam dua

klasifikasi yakni Hukum Administrasi Negara heteronom dan Hukum Administrasi

negara yang otonom. Hukum Administrasi Negara heteronom bersumber

pada UUD, TAP MPR dan UU, hukum ini mengatur seluk beluk organisasi dan

fungsi Administrasi Negara (alat tata usaha negara) dan tidak boleh dilawan,

dilanggar serta tidak boleh diubah oleh Administrasi Negara. HAN heteronom ini

mencakup aturan tentang :

a. Dasar-dasar dan prinsip umum administrasi negara;

b. Organisasi administrasi negara, termasuk juga pengertian dekonsentrasi

dan desentralisasi;

c. Berbagai aktivitas dari administrasi negara;

d. Seluruh sarana administrasi negara; serta

e. Badan peradilan administrasi

Sedangkan Hukum Administrasi Negara Otonom bersumber pada keputusan

pemerintah yang bersifat sebagai UU dalam arti yang luas, yurisprudensi

danteori. Hukum ini merupakan hokum operasional yang diciptakan oleh

pemerintah dan administrasi negara sendiri. Oleh karena itu dapat diubah oleh

pemerintah/administrasi negara (alat tata usaha negara) setiap waktu bila perlu

tidak melanggar asas kepastian hukum, dan asas kepentingan umum.

Prajudi Atmosudirdjo mengemukakan bahwa pemerintah dijalankan oleh

penguasa eksekutif beserta aparatnya, sedangkan administrasi negara dijalankan

oleh penguasa administrasi beserta aparatnya. Oleh karena itu Indonesia

berdasarkan ketentuan UUD 1945 kekuasaan eksekutif dan administratif berada

dalam satu tangan yakni Presiden, maka pengertian HAN yang luas terdiri atas

lima (5) unsure, yaitu :

1) HTP : hukum eksekutif atau hokum tata pelaksanaan UU, yang

menyangkut pengendalian penggunaan kekuasaan public (kekuasaan

yang berasal dari kedaulatan rakyat).

2) HTUN : hukum mengenai surat menyurat, rahasia dinas dan jabatan,

registrasi, kearsipan dan dokumentasi, legalisasi, pelaporan dan statistic,

tata cara penyusunan dan penyimpanan berita acara, pencatatan sipil,

pencatatan NTR, publikasi, penerangan dan penerbitan-penerbitan

negara. Atau sering dikenal dengan Hukum Birokrasi.

3) Hikum Administrasi Negara dalam arti sempit : hukum tata

pengurusan rumah tangga negara baik intern maupun ekstern.

4) Hukum Administrasi Pembangunan : mengatur campur tangan

pemerintah dalam kehidupan dan penghidupan masyarakat untuk

mengarahkan kepada perubahan yang telah direncanakan.

5) Hukum Administrasi Lingkungan : mengatur campur tangan

pemerintah dalam pengelolaan lingkungan.

Sjachran Basah mengemukakan bahwa sebagai inti hakekat Hukum

Administrasi Negara adalah : Pertama, memungkinkan administrasi negara untuk

menjalankan fungsinya; Kedua, melindungi keluarga terhadap sikap tindak

(perbuatan) administrasi negara dan juga melindungi administrasi negara itu

sendiri. Selanjutnya dikatakan bahwa melindungi sikap tindak administrasi

negara di satu pihak dan warga negara di lain pihak, pada dasarnya menciptakan

kepastian hukum yaitu segala sikap tindak administrasi negara harus senantiasa

memperhatikan batas-batas, baik batas atas maupun bawah. Batas asas,

dimaksudkan taat asas yaitu bahwa sikap tindak administrasi negara dalam

mewujudkan tugas kekuasaannya, di antaranya mengeluarkan keputusan, maka

putusan-putusan itu apabila lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan

peraturanperundang-undangan yang lebih tinggi. Batas bawah, maksudnya

bahwa peraturan yang dibuat tidak boleh melanggar hak dan kewajiban asasi

warga negara.

Kesimpulan : dapat dikatakan secara ringkas bahwa yang dimaksudkan dengan

Hukum Administrasi negara adalah hukum yang mengatur dan mengikat alat

administrasi negara dalam menjalankan wewenang yang menjadi tugasnya

selaku alat administrasi negara dalam melayani warga negara harus senantiasa

memperhatikan kepentingan warga negara. HAN sangat penting dan dibutuhkan

dalam penyelenggaraan kekuasaan negara oleh administrasi negara. Keberadaan

hukum administrasi negara berperan mengatur wewenang, tugas dan fungsi

administrasi negara, disamping itu juga berperan untuk membatasi kekuasaan

yang diselenggarakan oleh administrasi negara.

PENGERTIAN ALAT ADMINISTRASI NEGARA, PEMERINTAH DAN

APARAT PEMERINTAH

Victor Situmorang dalam bukunya “Dasar-dasar Hukum Administrasi

Negara” meninjau pengertian Administrasi Negara/Tata Usaha Negara dan

Pemerintah dari dua (2) segi :

a) Tinjauan dari para penganut teori residu yang terkena pengaruh teori

Trias Politika (dengan tokoh Van Vollen Hoven), menyatakan bahwa

administrasi negara/tata usaha negara adalah gabungan jabatan-jabatan,

berupa aparat/alat administrasi yang dibawah pimpinan pemerintah

melaksanakan sebagian pekerjaan pemerintah (tugas pemerintah) berupa

fungsi administrasi yang tidak ditugaskan kepada badan-badan

pengadilan, badan legislatif dan badan-badan pemerintah dari

persekutuan hukum yang lebih rendah dari persekutuan negara.

Persekutuan-persekutuan hukum yang lebih rendah dari negara adalah

daerah yang masin-masing diberi kekuasaan untuk memerintah sendiri

daerahnya atas inisiatif sendiri atau berdasarkan suatu delegasi kekuasaan

dari pemerintah pusat (dulu dikenal dengan daerah swatantra tingkat

I,II,III serta Daerah Istimewa).

b) Tanpa pengaruh teori Trias Politika, dikemukakan oleh AM Donner

bahwa Administrasi negara adalah badan yang

melaksanakan/menyelenggarakan tujuan negara. Pendapat ini

dikemukakan oleh Donner karena dia meninjau dari segi fungsinegara

yakni sebagai penentu tujuan negara.

Prajudi Atmosudirdjo mengemukakan ada tiga (3) arti daripada

Administrasi Negara, yaitu :

1) Sebagai aparatur negara, aparatur pemerintah, atau sebagai institusi

politik;

2) Sebagai “fungsi” atau sebagai aktivitas melayani atau sebagai kegiatan

“pemerintah operasional; dan

3) Sebagai proses teknis penyelenggaraan UU.

WF Prins membedakan pemerintah dalam arti luas dan pemerintah

dalam arti sempit. Pemerintah dalam arti luas : seluruh kekuasaan yang ada

dalam suatu negara (legislative, eksekutif, yudikatif, dan polisionil), jadi identik

dengan negara. Pemerintah dalam arti sempit : kekuasaan yang mempunyai

tugas khusus, yakni melaksanakan tujuan dari peraturan perundangan

(eksekutif).

Muchsan menyatakan bahwa aparat pemerintah (dalam arti sempit)

adalah para pejabat yang melaksanakan kekuasaan eksekutif. Di negara

Indonesia berdasarkanketentuan UUD1945 bentuk dari aparat pemerintah dalam

arti sempit adalah Presiden sebagai Kepala Pemerintahan dengan para Mentri

sebagai pembantu Presiden beserta jabatan-jabatan bawahan lainnya.

Philipus M.Hadjon dkk mengemukakan bahwa pemerintahan dapat

difahami melalui dua pengertian : di satu pihak dalam arti “fungsi pemerintah”

(kegiatan memerintah), di lain pihak dalam arti “organisasi pemerintah”

(kumpulan dari kesatuan-kesatuan pemerintah). Fungsi dari pemerintah itu

dapat ditentukan sedikit banyak dengan menempatkannya dalam hubungan

dengan fungsi perundang-undangan dan peradilan. Pemerintahan dapat

dirumuskan secara negatip sebagai segala macam kegiatan penguasa yang tidak

dapat disebutkan sebagai suatu kegiatan perundang-undangan atau peradilan.

Perbedaan antaraperundang-undangan, peradilan, dan pemerintah ini

mengingatkan kita pada Trias Politika. Dalam ajaran yang sudah lama ini dianut

pandangan tentang adanya suatu pemisahan diantara kekuasaan pembuat

undang-undang kehakiman dan pihak pelaksana (eksekutif). Dewasa ini

“pemerintahan” ini tidak sama dengan “kekuasaan eksekutif”. Banyak jenis

pemerintahan yang tidak dapat dipandang sebagai pelaksanaan dari undangundang

seperti pemberian subsidi tertentu, atau tugas melaksanakan pekerjaan

umum. Bagaimanapun di kalangan para ahli hukum administrasi negara di

tahun-tahun akhir ini telah berkembang perhatian yang luas terhadap keputusankeputusan

yang bersifat umum, yakni rencana-rencana, peraturan-peraturan

kebijaksanaan, juga peraturan pemberian kuasa (wewenang). Tetapi perhatian

itu lebih banyak terarah pada suatu pendekatan aturan-aturan yang sah dari

sudut pandang hukum administrasi, bukan pada suatu pendekatan dari sudut

hukum politik tata negara.

RUANG LINGKUP HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Adapun ruang lingkup dari HukumAdministrasi Negara adalah bertalian erat

dengan tugas dan wewenang lembaga negara (administrasi negara) baik di

tingkat pusat maupun daerah, perhubungan kekuasaan antar lenbaga negara

(administrasi negara), dan antara lembaga negara dengan warga masyarakat

(warga negara) serta memberikan jaminan perlindungan hukum kepada

keduanya, yakni kepada warga masyarakat dan administrasi negar itu sendiri.

Dalam perkembangan sekarang ini dengan kecenderungan negara turut campur

tangan dalam berbagai aspek kehidupan masyarakat, maka peranan Hukum

Administrasi Negara (HAN) menjadi luas dan kompleks. Kompleksitas ini akan

membuat luas dan complicated dalam menentukan rumusan ruang lingkup HAN.

Secara historis pada awalnya tugas negara masih sangat sederhana, yakni

sebagai penjaga malam (natchwachter staad) yang hanya menjaga ketertiban,

keamanan, dan keteraturan serta ketentraman masyarakat. Oleh karenanya

negara hanya sekedar penjaga dan pengatur lalu lintas kehidupan masyarakat

agar tidak terjadi benturan-benturan, baik menyangkut kepentingan hak dan

kewajiban, kebebasan dan kemerdekaan, dan atau benturan-benturan dalam

kehidupan masyarakat lainnya. Apabila hal itu sudah tercapai, tugas negara telah

selesai dan sempurna. Pada suasana yang demikian itu HAN tidak berkembang

dan bahkan statis.

Keadaan seperti ini tidak akan dijumpai saat ini, baik di Indonesia maupun

di negara-negara belahan dunia lainnya. Dalam batas-batas tertentu (sekecil,

sesederhana dan seotoriter apapun) tidak ada lagi negara yang tidak turut ambil

bagian dalam kehidupan warga negaranya. Untuk menghindarkan kemungkinan

terjadinya hal tersebut, maka perlu dibentuk hukum yang mengatur pemberian

jaminan dan perlindungan bagi warga negara (masyarakat) apabila sewaktuwaktu

tindakan administrasi negara menimbulkan keraguan pada warga

masyarakat dan bagi administrasi negara sendiri. Untuk mewujudkan cita-cita itu

tepatlah apa yang dikemukakan oleh Sjachran Basah bahwa fungsi hukum secara

klasik perlu ditambah dengan fungsi-fungsi lainnya untuk menciptakan hukum

sebagai sarana pembaharuan masyarakat. Oleh karena itu hukum harus tidak

dipandang sebagai kaidah semata-mata, akan tetapi juga sebagai sarana

pembangunan, yaitu berfungsi sebagai pengarah dan jalan tempat berpijak

kegiatan pembangunan untuk mencapai tujuan kehidupan bernegara. Di

samping itu sebagai sarana pembaharuan masyarakat hukum harus juga mampu

memberi motivasi cara berpikir masyarakat kearah yang lebih maju, tidak

terpaku kepada pemikiran yang konservatif dengan tetap memperhatikan factorfaktor

sosiologis, antropologis, dan kebudayaan masyarakat. Namun demikian

seperti apa yang dikemukakan oleh Mochtar Kusumaatmaja hukum tetap harus

memperhatikan, memelihara dan mempertahankan ketertiban sebagai fungsi

klasik dari hukum.

Mengenai ruang lingkup yang dipelajari dalam studi Hukum Administrasi

Negara, Prajudi Atmosudirdjo mengemukakan ada enam ruang lingkup yang

dipelajari dalam HAN yaitu meliputi :

1) Hukumtentang dasar-dasar dan prinsip-prinsip umum dari administrasi

negara;

2) Hukum tentang organisasi negara;

3) Hukum tentang aktivitas-aktivitas dari administrasi negara, terutama yang

bersifat yuridis;

4) Hukum tentang sarana-sarana dari administrasi negara terutama

mengenai kepegawaian negara dan keuangan negara;

5) Hukum administrasi pemerintah daerah dan Wilayah, yang dibagi menjadi

:

a. Hukum Administrasi Kepegawaian;

b. Hukum Administrasi Keuangan;

c. Hukum Administrasi Materiil;

d. Hukum Administrasi Perusahaan Negara.

6) Hukum tentang Peradilan Administrasi Negara.

Kusumadi Pudjosewojo, membagi bidang-bidang pokok Hukum

Administrasi Negara sebagai berikut :

1. Hukum Tata Pemerintahan;

2. Hukum Tata Keuangan termasuk Hukum Pajak;

3. Hukum Hubungan Luar Negri;

4. Hukum Pertahanan dan Keamanan Umum.

Walther Burekhardt menyebutkan bidang-bidang pokok bagian dari

Hukum Administrasi Negara, yaitu :

1. Hukum Kepolisian, berisi aturan-aturan hukum yang mengandung norma

untuk bertingkah laku, bersifat larangan/pengingkaran dan mengadakan

pembatasan-pembatasan tertentu terhadap kebebasan seseorang guna

kepentingan keamanan umum;

2. Hukum Perlembagaan, yaitu aturan-aturan hukum yang ditujukan kepada

panguasa untuk menyelenggarakan perkembangan rakyat dan pembangunan

dalam lapangan kebudayaan, kesenian, Ilmu Pengetahuan, kerohanian dan

kejasmanian, kemasyarakatan dan lain-lain (pendidikan dan pengajaran di

sekolah-sekolah, perpustakaan, tentang rumah sakit). Dengan meluasnya

bidang-bidang kebebasan bergeraknya perseorangan maka penguasa

wajibmengatur hubungan-hubungan hukum individu-individu tersebut

berdasarkan tugasnya yakni menyelenggarakan kepentingan umum;

3. Hukum Keuangan, yaitu aturan-aturan hukum tentang upaya menyediakan

perbekalan guna melaksanakan tugas-tugas penguasa. Misalnya, aturan

tentang pajak, bea dan cukai, peminjaman uang bagi negara dan lainlainnya.

KEDUDUKAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA DALAM LAPANGAN

HUKUM

Hukum Administrasi Negara merupakan salah satu cabang/bagian dari ilmu

hukum yang khusus. HAN merupakan ilmu hukum yang tidak statis, akan tetapi

berkembang sesuai dengan perkembangan kebutuhan dalam masyarakat. Di

dalam ilmu hukum publik, mula-mula HAN merupakan bagian dari HTN, kuliahkuliah

HAN ditempelkan dalam HTN, akan tetapi karena timbulnya Welfare State,

negara hukum modern yang mengutamakan kesejahteraan rakyat pada akhir

abad 19 dan permulaan abad20 (antara tahun (1946-1948) diadakan pemisahan

antara HAN dengan HTN. HAN berkembang dengan pesat, kemudian HAN diakui

merupakan bagian tersendiri dari hukum publik dan sebagian ada pada hukum

privat.

Philipus M. Hadjon dkk mengemukakan bahwa hukum administrasi

materiil terletak diantara hukum privat dan hukum pidana (publik). Hukum

pidana berisi norma-norma yang begitu penting (esensial) bagi kehidupan

masyarakat sehingga penegakan norma-norma tersebut tidak diserahkan pada

pihak partikelir tetapi harus dilakukan oleh penguasa. Hukum privat berisi

norma-norma yang penegakannya dapat diserahkan pada pihak partikelir.

Diantara bidang hukum itu terletak hukum administrasi. Oleh karenanya HAN

dapat dikatakan sebagai “hukum antara”.

HUBUNGAN ANTARA HUKUM ADMINISTRASI NEGARA DAN HUKUM

TATA NEGARA

Ada dua golongan pendapat mengenai hubungan antara HAN dengan

HTN. Golongan pertama, menyatakan ada perbedaan yuridis prinsipiil antara

HAN dengan HTN. Golongan kedua menyatakan tidak ada perbedaan yuridis

prinsipiil antara HAN dengan HTN. Para ahli yang berpendapat bahwa ada

perbedaan yuridis prinsipiil antara HAN dan HTN adalah Oppenheim, Van

Vollenhoven dan Logeman. Sedangkan pendapat kedua yang menyatakan tidak

ada perbedaan yuridis prinsipiil antara HAN dan HTN diikuti oleh Kranenburg,

Prins, dan Prajudi Atmosudirdjo.

Oppenheim, menyatakan bahwa yang dipersoalkan HTN adalah negara

dalam keadaan berhenti sedangkan HAN adalah peraturan-peraturan hukum

mengenai negara dalam keadaan bergerak. HTN merupakan kumpulan

peraturan-peraturan hukum yang membentuk alat-alat perlengkapan negara dan

memberikan kepadanya wewenang yang membagi-bagikan tugas pekerjaan dari

pemerintah modern antara bebeeapa alat perlengkapan negara di tingkat tinggi

dan tingkat rendah. Sedangkan HAN adalah sekumpulan peraturan-peraturan

hukum yang mengikat alat-alat perlengkapan yang tinggi maupun yang rendah

dalam menggunakan wewenangnya yang telah diberikan/ditetapkan dalam HTN.

Van Vollenhoven menyatakan bahwa yang termasuk di dalam HAN,

adalah semua peraturan hukum nasional sesudah dikurang HTN materiil, hukum

perdata materiil dan hukum pidana materiil. Hubungan antara HTN dengan HAN,

yaitu bahwa badan-badan kenegaraan memperoleh wewenang dari HTN dan

badan-badan kenegaraan itu menggunakan wewenangnya harus berdasarkan

atau sesuai dengan HAN.

Logeman mengemukakan bahwa HTN merupakan suatu pelajaran

tentang kompetensi, sedangkan HAN/HTP merupakan suatu pelajaran tentang

perhubungan-perhubungan hukum istimewa. Menurutnya HTN mempelajari :

a. Jabatan-jabatan apa yang ada dalam susunan suatu negara;

b. Siapa yang mengadakan jabatan tersebut;

c. Dengan cara bagaimana jabatan-jabatan itu ditempati oleh pejabat;

d. Fungsi/lapangan kerja dari jabatan-jabatan itu;

e. Kekuasaan hukum dari jabatan-jabatan itu;

f. Hubungan antara masing-masing jabatan;

g. Dalam batas-batas manakah organ-organ kenegaraan dapat melakukan

tugasnya.

Sedangkan yang dipelajari dalam HAN/HTP yaitu sifat, bentuk dan akibat hukum

yang timbul karena perbuatan hukum istimewa yang dilakukan oleh para

pejabat dalam menjalankan tugasnya.

Kranenburg, Prins dan Prajudi Atmosudirdjo menyatakan bahwa

antara HAN dengan HTN tidak ada perbedaan yuridis prinsipiil, perbedaan yang

ada hanya pada titik berat/fokus pembahasan. HTN fokusnya adalah hukum

rangka dasar dari negara sebagai keseluruhan, sedangkan HAN fokusnya

merupakan bagian khusus dari HTN.

Kranenburg menyatakan bahwa kalau di dalam praktek ada perbedaan,

hanya karena untuk mencapai kemanfaatan dalam penyelidikan. Menurutnya

yang digolongkan dalam HTN adalah peraturan-peraturan yang mengatur

struktur umum dari suatu pemerintahan negara, misalnya UUD dan UU organic

(UU yang mengatur daerah-daerah otonom), HAN berisi UU dan peraturanperaturan

khusus misalnya : hukum kepegawaian.

Prins mengemukakan bahwa HTN mempelajari hal-hal yang fundamental

yang merupakan dasar-dasar dari negara dan langsung menyangkut tiap-tiap

warga negara, sedangkan HAN menitikberatkan pada hal-hal yang teknis saja,

yang hanya penting bagi para spesialis. Disendirikannya HAN dari HTN tidak

karena adanya perbedaan tugas antara HTN dan HAN, akan tetapi karena sudah

sedemikian berkembangnya HAN, sehingga memerlukan perhatian tersendiri

bukan sebagai tambahan/sampiran HTN saja.

Prajudi Atmosudirdjo menyatakan bahwa perbedaan HTN dan HAN

hanya terletak pada titik berat dalam pembahasan. Di dalam mempelajari HTN

fokus perhatian ada pada konstitusi negara sebagai keseluruhan, sedangkan di

dalam HAN fokus atau titik berat perhatian kita secara khas kepada administrasi

negara. Hubungan antara HAN dengan HTN mirip dengan hubungan antara

Hukum Dagang dengan Hukum Perdata, di mana Hukum Dagang merupakan

spesialisasi dari Hukum Perikatan di dalam Hukum Perdata. HAN merupakan

spesialisasi belaka pada salah satu bagian dari HTN, sehingga asas-asas dan

kaidah-kaidah dari HTN yang bersangkutan dengan administrasi negara berlaku

pula bagi HAN.

Buku Sumber :

- Muchsan, SH, 1982, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Liberty,

Yogyakarta;

- Muchsan, SH, 1981, Peradilan Administrasi Negara, Liberty,

Yogyakarta;

- Phillipus M. Hadjon dkk, 1993, Pengantar Hukum Administrasi

Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta;

- Prajudi Atmosudirdjo, Prof. Dr. Mr., 1983, Hukum Administrasi

Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta;

- SF Marbun dkk, 2001, Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum

Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta;

- Utrecht, E, 1986, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Pustaka

Tinta Mas, Surabaya:

- Victor Situmorang, SH, 1988, Dasar-Dasar HukumAdministrasi

Negara, Bina Aksara, Jakarta.

BAB II SUMBER-SUMBER HUKUM ADMINISTRASI NEGARA DAN SUBYEK HUKUM

ADMINISTRASI NEGARA

SUMBER HUKUM MATERIIL HAKUM ADMINISTRASI NAGARA

Dimaksudkan dengan sumber hukum adalah segala sesuatu yang dapat

menimbulkan aturan hukum serta tempat diketemukannya hukum. Sumber

hukum materiil Hukum Administrasi Negara adalah meliputi faktor-faktor yang

ikut mempengaruhi isi/materi dari aturan-aturan hukum. Faktor-faktor tersebut

antara lain :

1) Sejarah/historis :

a) UU dan system hukum tertulis yang berlaku pada masa lampau di suatu

tempat;

b) Dokumen-dokumen; surat-surat serta keterangan lain dari masa lampau.

UU dan system hukum tertulis yang berlaku pada masa lampau lebih

penting bila dibandingkan dengan dokumen serta surat-surat dan

keterangan lain pada masa lampau sebab UU dan system hukum tertulis

itulah yang merupakan hukum yang betul-betul. Sedangkan dokumen, suratsurat

dan keterangan lain hanya bersifat mengenalkan hukum yang berlaku

pada masa lampau.

2) Sosiologis/Antropologis

Menyoroti lembaga-lembaga sosial sehingga dapat diketahui apa yang

dirasakan sebagai hukum oleh lembaga-lembaga itu. Berdasarkan

pengetahuan dari lembaga-lembaga sosial itu dapat dibuat materi hukum

yang sesuai dengan kenyataan-kenyataan yang ada dalam masyarakat.

Dengan kata lain secara sosiologis, sumber hukum adalah faktor-faktor dalam

masyarakat yang ikut menentukan materi hukum positif. Antara lain :

pandangan ekonomis, agamis dan psikologis.

4) Filosofis

Ada 2 faktor penting yang dapat menjadi sumber hukum secara filosofis :

a) Karena hukum itu dimaksudkan antara lain untuk menciptakan keadilan

maka hal-hal yang secara filosofis dianggap adil dijadikan pula sebagai

sumber hukum materiil;

b) Faktor-faktor yang mendorong orang tunduk pada hukum. Oleh karena

hukum diciptakan untuk ditaati maka seluruh faktor yang dapat

mendukung seseorang taat pada hukum harus diperhatikan dalam

pembuatan aturan hukum positif, di antaranya adalah faktor kekuasaan

penguasa dan kesadaran hukum masyarakat.

SUMBER HUKUM FORMIL HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Sumber hukum formil adalah sumber hukum materiil yang sudah dibentuk

melalui proses-proses tertentu, sehingga sumber hukum tadi menjadi berlaku

umum dan ditaati berlakunya oleh umum. Ada beberapa sumber hukum formil

Hukum Administrasi Negara :

a) Undang-undang (dalam arti luas);

b) Kebiasaan/praktek Alat Tata Usaha Negara;

c) Yurisprudensi;

d) Doktrin/pendapat para ahli;

e) Traktat.

Undang-Undang

Undang-undang yang dimaksudkan sebagai sumber hukum formil HAN

adalah Undang-undang dalam arti materiil atau UU dalam arti yang luas. Buys

menyatakan bahwa yang dimaksud dengan UU dalam arti materiil adalah setiap

keputusan pemerintah yang berdasarkan materinya mengikat langsung setiap

penduduk pada suatu daerah. Dengan demikian yang dimaksud dengan UU

dalam arti materiil adalah semua peraturan perundang-undangan dari tingkat

yang tinggi sampai tingkat yang rendah yang isinya mengikat setiap penduduk.

Di Indonesia yang dimaksudkan dengan UU dalam arti materiil atau UU dalam

arti yang luas meliputi semua peraturan perundang-undangan yang tertuang

dalam TAP MPRS No.XX/MPRS/1966 sebagaimana telah disempurnakan dengan

TAP MPR No.II Tahun 2000 mengenai Sumber Hukum dan Tata Urutan

Peraturan Perundang-Undangan, yaitu :

1. UUD 1945;

2. Ketetapan MPR;

3. UU;

4. Peraturan Pemerintah pengganti UU (Perpu);

5. Peraturan Pemerintah;

6. Keputusan Presidan;

7. Peraturan Daerah;

8. Dan peraturan-peraturan pelaksanaan lainnya.

Mengenai perundang-undangan ini, pemerintah mengeluarkan UU No.10 Tahun

2004 yang mengatur tentang tata urutan perundang-undangan di Indonesia.

Adapun yang dimaksudkan dengan UU dalam arti sempit atau UU dalam

arti fomil adalah setiap keputusan pemerintah yang merupakan UU disebabkan

oleh cara terjadinya, jadi dilihat dari segi bentuk. Di Indonesia yang dimaksudkan

dengan UU dalam arti formil adalah semua keputusan pemerintah yang

ditetapkan oleh presiden dengan persetujuan wakil-wakil rakyat.

Kebiasaan/Praktek Administrasi Negara

Alat Administrasi Negara mempunyai tugas melaksanakan apa yang

menjadi tujuan Undang-undang dan menyelenggarakan kepentingan umum. Di

dalam rangka melaksanakan tugasnya alat Administrasi Negara menghasilkan

atau mengeluarkan keputusan-keputusan/ketetapan-ketetapan guna

menyelesaikan suatu masalah konkrit yang terjadi berdasarkan peraturan hukum

(Undang-undang dalam arti yang luas atau Undang-undang dalam arti materiil)

yang abstrak sifatnya. Keputusan-keputusan alat Administrasi Negara ini sering

dikenal dengan istilah beschikking atau UU Peradilan Tata Usaha Negara

menyebutnya dengan istilah Keputusan Tata Usaha Negara. Di dalam

mengeluarkan keputusan-keputusan/ketetapan-ketetapan inilah timbul praktek

administrasi negara yang melahirkan Hukum Administrasi Negara kebiasaan atau

HAN yang tidak tertulis.

Sebagai sumber hukum formil, sering terjadi praktek administrasi negara

berdiri sendiri di samping Undang-undang sebagai sumber hukum formil HAN.

Bahkan tidak jarang terjadi praktek administrasi negara ini dapat

mengesampingkan peraturan perundang-undangan yang telah ada. Hal ini

terutama terjadi pada suatu negara yang sedang berkembang dan membangun

seperti Indonesia, karena sangat dibutuhkan suatu gerak cepat dan lincah dari

alat Administrasi Negara untuk mensukseskan tujuan pembangunan. Kita sadari

bahwa sering kali terjadi pembangunan lebih cepat dari pada lajunya peraturan

perundang-undangan yang dibuat olah pemerintah, sehingga kadang-kadang

untuk menyelesaikan masalah konkrit peraturan perundang-undangannya belum

ada. Ataupun kalau ada peraturan tersebut sudah tidak sesuai dengan

perkembangan zaman. Untuk mengatasi keadaan yang demikian ini maka

kepada alat Administrasi Negara diberikan suatu kebebasan bertindak yang

sering kita kenal dengan asas freies ermessen atau pouvoir discretionnaire, yaitu

kebebasan untuk bertindak dengan tidak berdasarkan pada peraturan

perundang-undangan.

Alat Administrasi Negara melaksanakan tugas dan fungsinya berlandaskan

pada praktek administrasi negara atau sering dikenal dengan hukum kebiasaan

yang telah dilakukan dalam praktek administrasi negara tanpa berdasarkan

peraturan perundang-undangan yang telah ada, karena mungkin juga peraturanperaturan

itu sudah ketinggalan zaman sehingga tidak cocok lagi dengan

keadaan, situasi dan kondisi pada saat pengambilan keputusan. Oleh karena itu

dasar dari pengambilan keputusan untuk menyelesaikan masalah konkrit yang

harus dilakukan oleh alat Administrasi Negara yang terdahulu, yang tugas dan

fungsinya sama. Dengan demikian akhirnya tindakan atau praktek alat

Administrasi Negara terdahulu itu dijadikan sumber hukum bagi tindakan alat

Administrasi Negara yang lain. Namun perlu diketahui bahwa keputusan alat

Administrasi terdahulu (praktek administrasi negara) yang dapat dijadikan

sumber hukum formil HAN adalah keputusan yang sudah mempunyai kekuatan

hukum yang tetap.

Yurisprudensi

Dimaksudkan dengan yurisprudensi ini adalah suatu keputusan hakim

atau keputusan suatu badan peradilan yang sudah mempunyai kekuatan hukum

yang tetap. Yurisprudensi sebagai sumber hukum ini berkaitan dengan prinsip

bahwa hakim tidak boleh menolak mengadili perkara yang diajukan kepadanya

dengan alas an belum ada peraturan perundang-undangan yang mengatur

perkara tersebut, sehingga seorang hakim harus melihat juga nilai-nilai yang ada

dalam masyarakat dan keputusan hakim yang terdahulu, apabila ia bertugas

menyelesaikan permasalahan yang belum da peraturan perundangundangannya.

Doktrin/Pendapat para ahli HAN

Alas an mengapa doktrin dapat dipakai sebagai sumber hukum formil

HAN, adalah karena doktrin/pendapat para ahli tersebut dapat melahirkan teoriteori

baru dalam lapangan HAN, yang kemudian dapat mendorong atau

menimbulkan kaidah-kaidah HAN. Sebagai contoh ajaran functionare de fait,yaitu

suatu ajaran yang menyatakan dianggap sah keputusan-keputusan yang

dihasilkan atau dikeluarkan oleh seorang alat Administrasi Negara yang

sebetulnya secara yuridis formil kewenangannya untuk mengeluarkan atau

menrbitkan keputusan-keputusan dianggap tidak sah.

Doktrin sebagai sumber hukum formil HAN, berlainan dengan sumbersumber

hukum yang lain karena doktrin ini diakui sebagai sumber hukum formil

HAN memerlukan waktu yang lama dan proses yang panjang. Undang-undang

begitu diundangkan (sudah mengikat umum), langsung dapat dipakai sebagai

sumber hukum. Yurisprudensi begitu mempunyai kekuatan hukum yang tetap

langsung bisa menjadi sumber hukum. Begitu juga kebiasaan/praktek

administrasi negara, setelah mempunyai kekuatan hukum yang tetap

langsung bisa dipakai sebagai sumber hukum. Akan tetapi doktrin atau pendapat

para ahli HAN, baru dapat dipakai sebagai sumber hukum HAN apabila doktrin

tersebut sudah diakui oleh umum.

Traktat

Traktat sebagai sumber hukum formal dari sumber hukum administrasi

negara ini berasal dari perjanjian internasional yang kemudian diratifikasi oleh

pemerintah untuk dilaksanakan di negara yang telah meratifikasi perjanjian

internasional tersebut. Namun demikian perjanjian internasional yang dapat

dijadikan sumber hukum formal hanyalah perjanjian internasional yang penting,

lazimnya berbentuk traktat atau traty. Kalau tidak dibatasi demukian menurut

Sudikno Mertokusumo pemerintah tidak mempunyai cukup keleluasaan bergerak

untuk menjalankan hubungan internasional dengan sewajarnya. Apalagi untuk

berlakunya traktat di suatu negara ini diharuskan mendapatkan persetujuan

terlebih dahulu dari wakil-wakil rakyat.

SUBYEK HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Subyek hukum adalah segala sesuatu yang dapat memperoleh hak dan

kewajiban dari hukum. Yang dapat memperoleh hak dan kewajiban dari hukum

hanyalah manusia atau orang atau sesuatu yang dapat dipersamakan dengan

orang yang sering kita kenal dengan istilah badan hukum. Badan hukum itu

bertindak sebagai satu kesatuan dalam lalu lintas hukum seperti orang. Hukum

menciptakan badan hukum oleh karena pengakuan organisasi atau kelompok

manusia sebagai subyek hukum itu sangat diperlukan karena hal itu bermanfaat

bagi lalu lintas hukum.

Hukum Administrasi Negara memiliki ruang lingkup yang luas, di

antaranya membicarakan mengenai aparatur pemerintah sebagai bagian dari alat

Administrasi Negara yang dapat melakukan tindakan-tindakan khususnya

tindakan yang berakibat hukumdilakukan oleh subyek hukum. Tindakan hukum

ini bisa dilakukan oleh manusia atau orang yang telah dilekati berbagai status

dan kedudukan dalam hal ini aparatur negara atau aparatur pemerintah yang

biasanya dilakukan oleh pegawai negri maupun badan hukum public yang

bertindak sebagai organ negara. Dapat dikatakan bahwa subyek hukum dalam

lapangan HAN adalah :

1. Pegawai Negri;

2. Jabatan-jabatan;

3. Jawatan publik, dinas-dinas public, badan usaha milik negara/daerah;

4. Daerah swapraja dan daerah swatantra (daerah kabupaten/kota dan

propinsi);

5. Negara

Pegawai Negri

Dimaksudkan dengan pegawai negri adalah mereka yang telah memenuhi

syarat-syarat yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan yang

berlaku diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas negara lainnya

yang ditetapkan berdasarkan suatu peraturan perundang-undangan dan digaji

menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pengangkatan seorang

WNI menjadi pegawai negri sudah ditentukan dengan tegas. Ia tidak dibenarkan

menerima keuntungan-keuntungan lain dari haknya selain yang diperkenankan

menurut aturan perundang-undangan. Di sini terlihat bahwa pegawai negri

merupakan pendukung hak dan kewajiban, dimana ia berhak menerima sesuatu

yang yang diperkenankan tetapi di dalam penerimaan itu kepadanya dibebankan

kewajiban menjalankan/memelihara hak yang diterimanya sesuai peraturan

perundang-undangan. Contoh hak dan kewajiban tersebut diantaranya :

- Hak menerima gaji dan tunjangan lain yang sah, memperoleh cuti;

- Hak untuk memangku suatu jabatan;

- Kewajiban untuk membayar pajak;

- Kewajiban untuk melaksanakan tugasnya sesuai aturan perundang-undangan

yang bersumber dari lapangan hukum publik.

Jabatan

Jabatan adalah kedudukan yang menunjukkan tugas, tanggung jawab,

wewenang dan hak seseorang dalam rangka susunan suatu satuan organisasi.

Kalau kedudukan itu berada dalam lingkup pemerintahan, maka jabatan yang

dimaksud adalah jabatan negri. Jabatan negri adalah jabatan yang mewakili

pemerintah.

Sedangkan dimaksudkan dengan badan negara misalnya karena

keanggotaan seseorang di dalam lembaga negara di bidang eksekutif disebut

departemen atau lembaga pemerintah non departemen pada tingkat tertinggi

dan jabatan-jabatan pad tingkat di bawahnya. Di bidang lainnya haruslah dilihat

dalam fungsi politik dan yudikatif, seperti jabatan karena keanggotaan pada

kelembagaan negara. Jabatan-jabatan demikian ini adalah jabatan negara yaitu

jabatan yang mewakili negara. Jabatan dapat dipandang dari berbagai segi,

misalnya jabatan structural, jabatan fungsional.

Jabatan sebagai subyek hukum dalam lapangan HAN adalah sebagai

pendukung hak dan kewajiban, oleh karena itu jabatan juga memiliki

kewenangan hukum sebagaimana pegawai negri. Karena kewenangannya itu ia

berhak melakukan sesuatu yang dibarengi dengan pelaksanaan kewajiban pada

lapangan hukum publik. Sebagai contoh polisi berhak menangkap orang yang

mengganggu ketertiban umum. Hak menangkap itu ada pada si polisi karena

jabatan sebagai penjaga keamanan dalam kesatuan polisi, bukan pada orangnya.

Dengan demikian seseorang yang memangku jabatan berhak menggunakan

jabatan itu di dalam tugas, kedudukan dan kewenangannya. Atas penggunaan

jabatan itu pada gilirannya ia berkewajiban bertanggung jawab atas tindakantindakan

dalam jabatannya.

Jabatan itu melekat pada diri seseorang, maka orang yang memangku

jabatan disebut pejabat. Dan kontinuitas jabatan dapatlah dilihat pada

bergantinya pejabat terhadap sesuatu jabatan. Jabatan bersifat tetap sedangkan

pejabat dapat berganti orang yang mendudukinya.

Jawatan, Dinas dan BUMN/BUMD

Jawatan adalah kesatuan organisasi aparatur pemerintah yang mencakup

tugas pemerintahan yang bulat dan merupakan kesatuan anggaran negara

tersendiri. Sebagai subyek hukum, maka hak yang dimiliki jawatan adalah

memiliki dan menguasai kekayaan negara/daerah. Oleh karena itu jawatan

berkewajiban memlihara dan menyimpan kekayaan negara/daerah. Dalam kaitan

itu setiap barang yang dibeli, dipergunakan dan disimpan oleh jawatan selalu

dicantumkan pada barang itu label yang bertuliskan “Milik Negara”. Dan

pembelian atas barang itu dilakukan atas nama negara.

Sedangkan dinas, dirumuskan sebagai sekelompok bagian organisasi yang

secara khusus mengerjakan suatu tugas fungsional tertentu yang bersifat

homogen. Di bidang administrasi negara, organisasi demikian ini dinamakan

dinas publik, yaitu organisasi yang bertugas menyelenggarakan kepentingan

umum. Oleh karena itu ia berhak bertindak atas nama negara dan berkewajiban

menyelenggarakan tugas-tugas kenegaraan secara fungsional.

Adapun BUMN/BUMD adalah sama kedudukannya dengan jawatan dan

dinas hanya saja BUMN/BUMD ini lebih diarahkan pada tugas-tugas fungsional

yang bukan saja menyelenggarakan kepentingan umum, akan tetapi disertai

dengan upaya perolehan keuntungan. Di dalam praktek ternyata ada juga

yayasan-yayasan pemerintah, perusahaan-perusahaan negara, partisipasi negara

dalam perusahaan-perusahaan swasta dan yayasan-yayasan partikelir dengan

suatu macam pengendalian oleh pihak pemerintah yang cukup besar.

Pada masa otonomi daerah saat ini ternyata dinas-dinas daerah sering

berubah nama dan sering terjadi penggabungan antara dinas yang satu dengan

dinas yang lain. Hal ini harapannya dilakukan untuk mencapai efisiensi dan juga

mengingat keadaan keuangan negara dan daerah karena pada masa awal

otonomi daerah ini, keadaan keuangan daerah terutama daerah yang dari segi

sumber kekayaan alamnya miskin merasa kesulitan dalam memenuhi kebutuhan

bagi para pegawainya.

Daerah-daerah Swapraja dan Swatantra (Daerah Kabupaten/Kota dan

Provinsi)

Daerah ini adalah suatu kesatuan wilayah dalam organisasi negara yang

karena kelahirannya disebabkan mungkin didasarkan atas hak swapraja yang

diakui ataukah karena hak otonom yang diperolehnya. Sebagai kesatuan wilayah

di dalam perkembangannya ia berhak mengurus dan mengatur rumah tangganya

sendiri dalam wilayah kekuasaan negara. Dengan haknya yang demikian itu ia

berkewajiban menyelenggarakan kepentingan umum.

Negara

Negara adalah organisasi dari sekumpulan rakyat yang mendiami wilayah

tertentu dan diselenggarakan oleh pemerintah berdasarkan kedaulatan yang

diperolehnya dan dimilikinya. Di dalam kedudukannya sebagai subyek hukum

maka negara berhak melindungi, mengurus dan mengatur dirinya sebagai

organisasi sehingga pada gilirannya ia berkewajiban mencapai tujuan yang

ditetapkan. Sebagai subyek hukum maka sumber hak dan kewajibannya

bersumber dari lapangan hukum public sehingga cakupannya luas dan

menyeluruh dalam hal-hal yang menyangkut kepentingan umum.

Buku Sumber :

- Farid Ali, Drs, SH, Msc. 1996, Hukum Tata Pemerintahan dan Proses

Legislatif Indonesia, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta;

- Muchsan, SH, 1998, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Liberty,

Yogyakarta;

- Philipus M. Hadjon. et al, 1993, Pengantar Hukum Administrasi

Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta;

- Sudikno Mertokusumo, Prof. Dr. SH, 1999, Mengenal Hukum, Liberty,

Yogyakarta;

- Utrecht, E, 1986, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Pustaka

Tinta Mas, Surabaya;

- Victor Situmorang, SH, 1989, Dasar-dasar Hukum Administrasi

Negara, Bina Aksara, Jakarta;

BAB III

BENTUK-BENTUK HUKUM PERBUATAN ADMINISTRASI NEGARA

PENGERTIAN PERBUATAN ALAT ADMINISTRASI NEGARA

Komisi Van Poelje : perbuatan hukum alat administrasi negara/alat tata

usaha adalah tndakan-tindakan hukum (dalam hukum publik) yang dilakukan

oleh penguasa dalam menjalankan fungsi pemerintahan dalam arti sempit.

Romeyn : tindak pangreh adalah tiap-tiap tindakan (perbuatan) dari

suatu alat perlengkapan pemerintah (bestuursorgaan), juga diluar lapangan

hukum tata pemerintahan yang bermaksud untuk menimbulkan akibat hukum di

bidang hukum administrasi.

E. Utrecht : perbuatan pemerintah ialah tiap-tiap perbuatan yang

dilakukan pemerintah dengan maksud untuk menyelenggarakan kepentingan

umum, termasuk perbuatan mengadakan peraturan maupun perbuatan

mengadakan ketetapan atau perjanjian.

Substansi dari perbuatan alat administrasi negara adalah tiap-tiap

tindakan yang dilakukan oleh alat tata usaha negara/alat pemerintah tidak hanya

dalam fungsi eksekutif, akan tetapi juga dalam melaksanakan public service

sebagai konsekuensi dari pelaksanaan Welfare State. Perbuatan alat administrasi

negara ini ada yang masuk dalam klasifikasi perbuatan hukum dan perbuatan

nyata.

MACAM-MACAM PERBUATAN ALAT ADMINISTRASI NEGARA

Di dalam rangka melaksanakan tugas dan fungsinya alat administrasi

negara melakukan berbagai macam perbuatan, yang apabila kita klasifikasikan

macam-macam perbuatan alat administrasi negara tersebut ada yang merupakan

kategori perbuatan hukum (rechtshandelingen) dan ada perbuatan yang bukan

merupakan perbuatan hukum (feiteliykehandelingen). Untuk lebih jelasnya

macam-macam perbuatan alat administrasi negara tersebut dapat dilihat dalam

skema berikut.

Perbuatan Alat Administrasi Negara

Perbuatan Nyata

Perbuatan Hukum

Dasr Hukum Publik Dasar Hukum Privat

Segi Satu Segi Dua Segi Dua

Umum Individual

Terlihat dari skema bahwa alat administrasi negara bisa melakukan

perbuatan nyata dan perbuatan hukum. Untuk Hukum Administrasi Negara, yang

penting adalah perbuatan Alat Administrasi Negara yang merupakan perbuatan

hukum (rechtshandelingen), yaitu suatu perbuatan yang dilakukan dengan

berdasarkan pada hukum yang berlaku baik yang didasarkan hukum privat

maupun hukum publik. Perbuatan hukum yang diadasarkan pada hukum publik

bisa bersegi satu bisa pula bersegi dua. Perbuatan hukum bersegi satu, yaitu

apabila dalam perbuatan itu hanya ada satu kehendak yang menonjol, bersegi

dua apabila di dalam perbuatan itu ada dua kehendak yang sama-sama

menonjol. Perbuatan yang didasarkan pada hukum privat selalu bersegi dua.

Perbuatan menurut hukum yang dilakukanoleh alat administrasi negara ini yang

penting di dalam HAN terutama yang didasarkan pada hukum public yang

bersegi satu. Sedangkan perbuatan hukum menurut hukum privat pada

umumnya tidak termasuk di dalam Hukum Administrasi Negara.

Perbuatan alat administrasi negara yang merupakan perbuatan hukum

menurut hukum privat, yaitu menyangkut hubungan hukum aparatur negara

dengan subyek hukum lain berdasarkan hukum privat, sebagai contoh :

- Hubungan sewa menyewa antara pemerintah dengan pihak swasta

yang diatur oleh Pasal 1548 KUHPerdata;

- Penjualan tanah eigendom yang diatur oleh Pasal 1547 KUHPerdata;

- Perjanjian Kerja (pelayanan rumah tangga untuk kepentingan

kantor) yang diatur KUHPerdata Buku III title 7 dan 7A

Perbuatan-perbuatan yang dilakukan oleh alat administrasi negara berdasarkan

ketentuan-ketentuan di atas tidak tergolong dalam HAN, melainkan masuk di

dalam perbuatan hukum perdata.

Perbuatan hukum yang didasarkan pada hukum publik baik itu perbuatan

untuk melaksanakan peraturan maupun perbuatan yang dilakukan dengan

tujuan untuk menyelesaikan masalah konkrit termasuk juga yang didasarkan

pada Freies Ermessen (kebebasan bertindak atas inisiatif sendiri). Perbuatan ini

dilakukan untuk menyelenggarakan kepentingan umum. Mengenai apa yang

dimaksud dengan “kepentingan umum”, The Liang Gie menyatakan bahwa

kepentingan umum ialah segenap hal yang mendorong tercapainya ketentraman,

kestabilan ekonomi dan kemajuan dalam kehidupan masyarakat di samping

urusan-urusan yang menyangkut negara dan rakyat seluruhnya sebagai satu

kesatuan, sedangkan Sudargo Gautama menyatakan bahwa kepentingan

umum sama dengan kesejahteraan umum. Dengan demikian tugas dan fungsi

alat administrasi negara dalam negara kesejahteraan (welfare state) menjadi

sangat luas, tidak semata-mata menjalankan roda pemerintahan, akan tetapi

juga berperan dalam kehidupan social, ekonomi dan cultural. Oleh karena itu alat

administrasi negara tidak lagi dipandang sebagai alat kekuasaan, akan tetapi

dipandang sebagai alat pelayan masyarakat (public service). Menurut Faried Ali

dengan adanya canpur tangan pemerintah yang luas dalam kegiatan sosialdan

ekonomi maka Hukum Ekonomi (Economic Law) yang sering dipakai oleh para

ahli di aaindonesia 80% masuk dalam bidang Hukum Administrasi Negara dan

20% masuk bidang hukum privat.

Mengenai perbuatan hukum alat administrasi negara yang didasarkan

pada hukum publik ada perbedaan pendapat di antara para ahli. Ada ahli yang

tidak menerima/membenarkan adanya perbuatan hukum public yang bersegi

dua. Menurut mereka semua perbuatan hukum publik selalu bersegi satu antara

lain Paul Scolten, Sybengan, Van Praag, Meyers. Alasan mereka tidak mengakui

perbuatan hukum public bersegi dua, karena pada hakekatnya perbuatan

pemerintah/alat administrasi negara adalah suatu perbuatan yang mengeluarkan

atau memberhentikan suatu peraturan. Mereka bertitik tolak dari pandangan

yang didasarkan pada teori kehendak (wilstheori). Menurut teori ini perbuatan

mengeluarkan atau memberhentikan suatu peraturan, dalam hal ini hanya ada

satu kehendak yang menonjol yakni kehendak pemerintah, sehingga di sini tidak

ada perjanjian dan dalam perbuatan yang bersegi dua yakni ada perjanjian

antara dua pihak, oleh karena itu tidak ada perbuatan pemerintah.

Para ahli yang menerima pendapat adanya perbuatan hukum publik

bersegi dua yakni Kranenburg-Vegting, Wiarda, Donner, Utrecht. Alasan mereka

menerima pendapat adanya perbuatan hukum publik bersegi dua, karena yang

dimaksud dengan perbuatan pemerintah adalah perbuatan dengan maksud

menyelenggarakan kepentingan umum, termasuk perbuatan membuat peraturan

dan perbuatan mengadakan keputusan atas perjanjian. Sebagai contoh :

perjanjian kerja jangka pendek (Kortverband Contract) yang dilakukan oleh

pemerintah dengan pihak swasta sebagai pekerja dan pemerintah sebagai

pemberi kerja. Di sini ada kesesuaian dua kehendak, sehingga perbuatan hukum

itu dikatakan bersegi dua. Perbuatan hukum bersegi dua ini tidak diatur dalam

hukum privat akan tetapi diatur oleh suatu hukum yang bersifat istimewa dalam

hal ini hukum publik. Bertitik tolak dari pandangan ini, maka pemerintah dapat

juga melakukan perjanjian kerja yang sesungguhnya diatur dalam KUHPerdata

di mana perjanjian itu karena sifatnya istimewa dimaksudkan sebagai perjanjian

menurut hukum publik.

KEPUTUSAN/KETETAPAN ADMINISTRASI NEGARA

Keputusan AN merupakan perbuatan hukum publik bersegi satu, yang

dilakukan oleh Alat AN untuk menyelenggarakan kepentingan umum. Keputusan

AN ini dinegara Belanda dikenal dengan istilah Beschikking, Perancis dikenal

dengan Acte Administratif, di Jerman dikenal dengan Verwaltungsakt. Di

Indonesia belum ada kesatuan pendapat mengenai istilah yang merupakan

terjemahan dari Beschikking ini. Utrecht, menerjemahkan dengan istilah

Ketetapan, sedangkan Koentjoro Purbopranoto menyebutnya dengan istilah

Keputusan. Keputusan yang dibuat oleh alat administrasi negara ini merupakan

bagian terbesar dari macam-macam perbuatan hukum yang dilakukan oleh alat

administrasi negara. Perbuatan alat administrasi negara dalam mengadakan

keputusan/ketetapan ini disebut penetapan.

Keputusan atau ketetapan, ada yang dibuat untuk menyelengarakan

hubungan-hubungan dalam lingkungan alat administrasi yang membuatnya yang

dikenaldengan keputusan intern. Ada juga yang dibuat untuk menyelenggarakan

hubungan antara alat administrasi negara yang membuatnya dengan pihak

swasta atau warga masyarakat atau antara dua atau lebih alat administrasi

negara, yang dikenal dengan keputusan ekstern. Di dalam HAN yang terpenting

adalah keputusan/ketetapan ekstern.

Prins, memberikan definisi keputusan/ketetapan sebagai perbuatan

hukum bersegi satu dalam lapangan pemerintahan dalam arti sempit (bestuur)

dilakukanoleh alat pemerintahan dalam arti yang luas berdasarkan kekuasaan

istimewa. Sedangkan Utrecht menyatakan bahwa ketetapan adalah suatu

perbuatan pemerintah dalam arti kata luas yang khusus bagi lapangan

pemerintahan dalam arti kata sempit (dalam menyelenggarakan kepentingan

umum). Dengan demikian tidak berarti bahwa ketetapan itu hanya dibuat oleh

alat pemerintah dalam bidang eksekutif, akan tetapi bisa juga dibuat oleh alat

pemerintah dalam bidang legislatif dan yudikatif.

Undang-undang No.5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara

menyebut ketetapan ini dengan sebutan Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN).

Adapun yang dimaksudkan dengan Keputusan/Ketetapan AN (UU Peratun

menyebut dengan istilah keputusan TUN), berdasarkan ketentuan Pasal 1 angka

3 UU No.5 Tahun 1986 (UU Peratun) adalah suatu penetapan tertulis yang

dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat TUN yang berisi tindakan hukum Tata

Usaha Negara berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku, bersifat

konkrit, individual dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang

atau badan hukum perdata. Unsur-unsur utama Keputusan TUN seperti

dirumuskan dalam Pasal 1 angka 3 UU Peratun, yaitu :

 Penetapan tertulis;

 Oleh Badan atau Pejabat TUN;

 Konkrit;

 Individual;

 Final;serta

 Menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum

perdata.

Penetapan tertulis maksudnya adalah cukup ada hitam diatas putih,

karena menurut penjelasan Pasal 1 angka 3 UU Peratun dikatakan bahwa

bentuk formal tidak penting dan bahkan nota dinas atau memo pun sudah

memenuhi syarat sebagai penetapan tertulis. Adapun Badan atau

Pejabat TUN yang dirumuskan dalam UU Peratun itu pada dasarnya

adalah badan-badan atau pejabat yang melakukan urusan pemerintahan

dalam arti sempit.

Kalau kita bandingkan rumusan Keputusan/Ketetapan yang

dikemukakan oleh Prins dan Utrecht dengan rumusan KTUN yang

dimuat dalam UU Peratun, lebih luas rumusan yang dikemukakan oleh

Prins dan Utrecht. Menurut rumusan Prins dan Utrecht badan/pejabatpejabat

yang membuat atau mengeluarkan Keputusan/Ketetapan tidak

terbatas pada badan/pejabat dalam lingkup pemerintahan dalam arti yang

sempit, akan tetapi badan/pejabat-pejabat dalam lingkup pemerintahan

dalam arti yang luas (legislatif maupun yudikatif) bisa membuat

keputusan/ketetapan hanya saja keputusan/ketetapan itu dimaksudkan

untuk menyelenggarakan dan melaksanakan tugas-tugas dan urusan

pemerintahan dalam arti yang sempit (eksekutif). Sedangkan KTUN yang

ditentukan dalam UU Peratun hanya KTUN yang dibuat oleh

badan/pejabat-pejabat dalam lingkup eksekutif. Hal ini bisa kita fahami

mengingat bahwa UU Peratun membatasi KTUN yang bisa dibawa ke

Peratun yang bisa dibawa ke Peratun hanyalah KTUN yang dibuat oleh

alat administrasi negara dalam lingkungan eksekutif.

Untuk dapat menjalankan tugasnya, di samping membuat

keputusan, Alat Administrasi Negara juga mengeluarkan peraturan. Di

mana pada waktu kita membahas pengertian HAN, Prajudi Atmasudirdjo

menyatakan bahwa peraturan ini termasuk dalam UU dalam arti luas yang

merupakan bagian dari sumber Hukum Tata Usaha Negara yang bersifat

otonom, yang dapat diubah, ditambah oleh Alat Tata Usaha Negara

apabila perlu dengan memperhatian asas-asas umum pemerintahan yang

baik.

Adapun perbedaan antara keputusan/ketetapan dengan peraturan,

yaitu :

 Keputusan/Ketetapan : dibuat untuk menyelesaikan hal-hal yang

konkret yang telah diketahui lebih dulu oleh alat AN dan bersifat

kasuistik. Sebagai contoh : SK penerimaan pegawai, di sana disebut

secara tegas nama-nama pelamar yang diterima sebagai calon

pegawai, sehingga SK tersebut hanya diperuntukkan bagi para

pelamar yang diterima sebagai calon pegawai yang disebut dalam SK

itu.

 Peraturan : dibuat untuk menyelesaikan hal-hal yang bersifat abstrak

yang belum diketahui sebelumnya dan bersifat umum, dan yang

mungkin akan terjadi. Sebagai contoh : peraturan (Keputusan) yang

mengatur tentang syarat-syarat yang harus dipenuhi oleh pelamar

PNS. Di sana tidak bisa disebut satu persatu calon pelamar,

melainkan diperuntukkan bagi semua calon pelamar sebagai PNS,

sehingga dikatakan berlaku umum dan bersifat abstrak karena belum

diketahui siapa sajakah nama-nama orang yang berniat melamar

sebagai PNS.

Akan tetapi perlu diingat bahwa walaupun satu peraturan itu dibuat

untuk menyelesaikan hal-hal yang masih abstrak, tetapi seringkali perkara

konkrit yang terjadi sebelumnya menjadi sebab maka itu dikeluarkan.

Kadang-kadang perbedaan antara keputusan dengan peraturan itu

tidak jelas, karena produk hukum Alat Tata Usaha Negara yang kita kenal

dengan peraturan ini juga bentuk formalnya merupakan keputusan tapi isinya

bersifat mengatur. Apalagi dalam suatu peraturan yang sifatnya einmalig, yaitu

suatu peraturan yang dibuat untuk menyelesaikan suatu perkara konkrit dan

setelah penyelesaian itu terlaksana kemudian peraturan itu berhenti berlaku

tanpa dicabut. Juga perlu diketahui bahwa untuk membedakan apakah suatu

keputusan itu merupakan peraturan atau keputusan dalam arti beschikking

Philipus M.Hadjon dkk menyatakan bahwa pada umumnya Badan-Badan TUN

seperti halnya departemen, lembaga pemerintah non departemen, pemda

tingkat I dan II (sekarang dengan berlakunya UU No.22 Tahun 1999

sebagaimana teleh diubah dengan UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintah di

daerah disebut dengan pemda Propinsi dan pemda Kabupaten/Kota)

menetapkan bentuk tertentu yang membedakan keputusan TUN dalam arti

beschikking dengan keputusan yang merupakan peraturan. Keputusan yang

merupakan beschikking disebut dengan judul SK (Surat Keputusan) misalnya :

SK Menteri, SK Gubernur dan lain sebagainya. Sedangkan keputusan yang

merupakan peraturan yang bersifat umum disebut dengan Keputusan, misal

Keputusan Menteri.

Di dalam UU Peratun (Pasal 2 huruf a) bentuk hukum peraturan ini dikenal

dengan istilah Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan pengaturan yang

bersifat umum.

Di samping membuat keputusan dan peraturan Alat Administrasi Negara

juga mengeluarkan produk hukum yang dikenal dengan sebutan pseudo

wetgeving atau peraturan-peraturan kebijakan yang sering juga dikenal dengan

nama peraturan perundang-undangan semu. Hal ini dilakukan oleh Alat Tata

Usaha Negara untuk menempuh berbagai langkah kebijaksanaan tertentu.

Produk ini tidak terlepas dari kaitan penggunaan asas freies ermessen.

Bentuknya bisa berujud Pedoman, Surat Edaran yang mengumumkan kebijakan

tertentu. Suatu peraturan kebijakan pada hakekatnya merupakan produk dari

perbuatan Alat Tata Usaha Negara yang bertujuan menampakkan

kebijaksanaan/kebebasan bertindak (freies ermessen) secara tertulis, namun

tanpa disertai kewenangan untuk membuat peraturan dari si pembuat kebijakan

tersebut. Sebetulnya Alat Tata Usaha Negara yang mengeluarkan pseudo

wetgeving tersebut tidak berhak membuat peraturan, akan tetapi karena ada

hal-hal konkrit yang mendesak untuk segera diselesaikan maka lalu dibuat suatu

kebijaksanaan. Perbedaan antara pseudo wetgeving, yaitu :

- pseudo wetgeiving tidak mengikat secara langsung namun

mempunyai relevansi hukum, sedangkan peraturan mengikat secara

hukum;

- pseudo wetgeiving tidak mempunyai sansi yang tegas hanya

mempunyai sanksi moral, sedangkan peraturan umumnya

mempunyai sanksi tegas;

- pseudo wetgeiving apabila ada keadaan-keadaan khusus yang

mendesak umumnya bisa disimpangi; sedangkan peraturan

umumnya tidak bisa disimpangi.

Selain itu Alat Administrasi Negara juga sering mengeluarkan produk yang

namanya het plan (rencana) yang dijumpai pada pelbagai bidang kegiatan

pemerintahan. Misalnya pengaturan rencana tata ruang kota, rencana

peruntukan tanah, RAPBN, RAPBD dan lain sebagainya. Rencana

merupakan keseluruhan tindakan yang saling berkaitan dari Alat

Administrasi Negara untuk mengupayakan terlaksananya keadaan tertentu

yang tertib/teratur. Suatu rencana menunjukkan kebijaksanaan apa yang

akan dijalankan oleh Alat Administrasi Negara pada suatu lapangan

tertentu.

Di dalam HAN, yang penting hanya rencana-rencana yang

mempunyai kekuatan hukum. Rencana ini dapat dikaitkan dengan stelsel

perajinan. Ada beberapa rencana pembangunan yang secara langsung

berakibat hukumbagi warga negara atau badan hukum perdata. Sebagai

contoh : rencana tata rung kota, rencana-rencana detail perkotaan yang

dibuat berdasarkan SVO dan SVV mengikat warga kota untuk membangun

secara tidak menyimpang dari pola gambar petunjuk peta-peta

pengukuran dan petunjuk rencana-rencana detail perkotaan mengingat

tiap penyimpangan daripadanya dapat mengakibatkan bangunan yang

bersangkutan dibongkar.

Perencanaan sebagai tindakan administrasi negara harus

memperhatikan hal-hal yang dikemukakan oleh Bimtoro Tjokroamidjojo,

sebagai berikut :

a. berorentasikan untuk mencapai tujuan. Tujuan itu dapat bersifat

ekonomi, politik, sosial budaya, idiologis dan bahkan kombinasi dari

berbagai hal tersebut;

b. berorientasi pada pelaksanaannya;

c. perspektif waktu. Untuk mencapai tujuan tertentu bisa saja

dilakukan secara bertahap;

d. perencanaan harus merupakan suatu kegiatan kontinyu dan terus

menerus.

SYARAT-SYARAT AGAR KEPUTUSAN/KETETAPAN MENJADI SAH

Suatu Keputusan/Ketetapan administrasi negara dikatakan sah apabila

keputusan tadi memenuhi syarat untuk diterima menjadi bagian dari ketertiban

hukum. Supaya keputusan AN itu dapat menjadi bagian dari ketertiban hukum

maka pembuatannya harus memperhatikan ketentuan-ketentuan HTN dan HAN.

Ketentuan dalam HTN menyangkut tentang kompetensi dan tujuan, sedangkan

ketentuan dalam HAN menyangkut procedure dalam pembuatan keputusan.

Syarat yang harus dipenuhi di dalam pembuatan keputusan AAN (Vander

Pot), yaitu :

a) Dibuat oleh alat yang berwenang/berkuasa;

b) Dalam kehendak alat yang berkuasa tidak boleh ada kekurangan yuridis;

c) Bentuk keputusan dan tata cara pembuatannya harus sesuai dengan

peraturan dasarnya;

d) Isi dan tujuan keputusan harus sesuai debngan isi dan tujuan dari

peraturan yang menjadi dasarpembuatan keputusan tersebut.

Apabila suatu keputusan Admiistrasi Negara dibuat dengan tidak

mengindahkan syarat-syarat sahnya suatu keputusan dapat mengakibatkan

keputusan tadi menjadi tidak sah, artinya keputusan tersebut tidak dapat

diterima menjadi bagian dari ketertiban hukum. Akan tetapi keputusan yang

dibuat dengan tidak mengindahkan syarat sahnya suatu keputusan (keputusan

yang mengandung kekurangan) belum tentu menjadi tidak sah. Karena sah

tidaknya suatu keputusan tergantung pada berat ringannya kekurangan syarat

tersebut. Bila kekurangan syarat itu syarat yang esensial (penting) maka

keputusan tadi menjadi tidak sah. Akan tetapi kalau kekurangan itu bukan

merupakan syarat yang esensial maka keputusan tadi tetap sah.

Keputusan/Ketetapan AN harus dibuat oleh alat yang

berwenang/berkuasa.

Berwenang/berkuasa atau tidaknya Alat Administrasi Negara yang

membuat keputusan ditentukan oleh kategori sebagai berikut :

a. Kompetensi/ratione materi: pokok yang menjadi obyek

keputusan/ketetapan harus masuk kompetensi Alat Administrasi

Negara yang membuatnya;

b. Batas lingkungan wilayah/ratione loci: tempat/wilayah berlakunya

suatu keputusan;

c. Batas wilayah/ratione temporis: jangka waktu berlakunya suatu

keputusan;

d. Quorum : jumlah anggota yang harus hadir agar keputusan yang

dibuat sah.

Akan tetapi belum tentu keputusan/ketetapan AAN yang dibuat dengan

tidak mengindahkan kategori-kategori tersebut menjadi tidak sah. Sah tidaknya

suatu keputusan tadi masih tergantung pada besarnya obyek yang diatur dalam

keputusan. Sehingga akhirnya yang dapat menilai sah tidaknya suatu keputusan

adalah Alat AN yang lebih tinggi atau Peradilan Tata Usaha Negara, itupun harus

dilihat secara kasuistik.

Dalam hal berkuasa/berwenang atau tidaknya Alat AN yang mengeluarkan

Keputusan AN terlihat dengan jelas, maka keputusan bisa menjadi batal

mutlak/batal dan pembatalannya bisa berlaku surut. Artinya seluruh akibat

dari keputusan tadi batal sama sekali dan tuntutan pembatalan bisa dilakukan

oleh semua orang.

Ajaran kebatalan ini dianalogikan dari hukum perdata. Disamping batal

mutlak ada lagi perbuatan yang bisa batal nisbi artinya permintaan pembatalan

dari perbuatan itu hanya bisa dituntut oleh orang-orang tertentu. Juga ada

keputusan yang bisa menjadi batal karena hukum, maksudnya bahwa akibat

dari keputusan itu untuk sebagian atau seluruhnya bagi hukum dianggap tidak

pernah ada tanpa diperlukan suatu pembatalan oleh hakim atau atasan dari Alat

AN yang mengeluarkan keputusan.

Apabila Alat AN yang mengeluarkan keputusan di dalam menduduki

jabatannya ternyata tidak legal (sah), maka dapat diselesaikan dengan ajaran

functionare defait, yaitu doktrin/ajaran yang menyatakan bahwa dalam keadaan

memaksa/istimewa/darurat Alat AN tidak legal atau pengangkatannya

mengandung kekurangan (sebagai contoh pengangkatan presiden Habibie oleh

presiden Suharto sewaktu presiden Suharto dituntut oleh mahasiswa untuk

meletakkan jabatannya), apabila masyarakat umum menerimanya sebagai suatu

Alat AN yang legal, maka perbuatan-perbuatan yang dilakukannya atau

keputusan yang dikeluarkannya adalah sah. Akan tetapi apabila masyarakat tidak

menerimanya maka keputusan yang dikeluarkannya tidak sah.

Dengan ada keputusan/ketetapan sah dan ada keputusan/ketetapan yang

tidak sah. Suatu keputusan/ketetapan dikatakan tidak sah apabila

keputusan/ketetapan tadi tidak mengandung kekurangan yang esensial atau

dapat dikatakan bahwa keputusan adalah sah apabila sudah diterima sebagai

bagian dari ketertiban hukum. Sedangkan keputusan/ketetapan dianggap tidak

sah apabila keputusan tadi mengandung kekurangan yang esensial sehingga

tidak dapat diterima menjadi bagian dari ketertiban hukum.

Dalam Kehendak Alat AN yang Berkuasa Tidak Boleh Ada Kekurangan

Yuridis

Kekurangan yuridis di dalam pembuatan keputusan/ketetapan bisa terjadi kerena

:

a) Dwaling = salah kira

b) Dwang = paksaan

c) Bedrog = tipuan

Kekurangan yuridis ini dianalogikan dari lapangan hukum privat (perdata). Di

dalam hukum perdata perbuatan yang dibuat berdasarkan dwaling, dwang dan

bedrog dapat dibatalkan dan tidak menjadi batal secara mutlak, artinya

perbuatan itu dianggap ada sampai ada pembatalan oleh hakim atau oleh

pejabat yang berwenang. Akan tetapi di dalam HAN kekurangan yuridis

berdasarkan salah kira (dwaling) hanya akan mempengaruhi berlakunya suatu

keputusan AN dalam hal salah kira tersebut bertentengan dengan UU atau

bertentangan keadaan nyata, misalnya mengenai pokok maksud, kualitas orang.

Sebagai contoh : keputusan yang dikeluarkan adalah ijin untuk mengimport 200

mobil Hyundai akan tetapi ternyata yang datang 2000 mobil. Penerimaan

pegawai yang dipanggil adalah Amin seorang insinyur Kimia, ternyata yang

datang adalah Amin sarjana pendidikan Kimia. Kepututsan yang dibuat

berdasarkan salah kira ini pada umumnya dapat dimintakan agar ditinjau kembali

atau dapat dibatalkan.

Keputusan yang dibuat berdasarkan paksaan dapat dibatalkan bahkan

paksaan keras dapat menjadi sebab keputusan tadi batal demi hukum.

Keputusan/ketetapan yang dibuat dengan menggunakan tipuan, sebagai contoh:

seorang pengusaha HPH meminta ijin untuk menebang hutan yang di dalamnya

terdapat lebih kurang 20000 pohon jati dan oleh instansi pemberi ijin HPH

dikabulkan. Ternyata sebenarnya di dalam hutan tersebut terdapat lebih kurang

200000 pohon jati. Di sini bayangkan palsu bagi instansi yang mengeluarkan

HPH tentang suatu hal yang akan dimuat dalam keputusan. Tipuan ini dapat

mempengaruhi berlakunya keputusan apabila bertentangan dengan

keadaan/kejadian nyata.

Bentuk dan Tata Cara Pembuatan Keputusan Harus Sesuai dengan

Peraturan Dasarnya.

Bentuk Keputusan :

a) Lisan;

b) Tertulis

Keputusan dapat dibuat secara lisan apabila :

1) Tidak membawa akibat yang kekal dan tidak begitu penting di

dalam HAN;

2) Bilamana oleh Alat AN yang mengeluarkan keputusan dikehendaki

akibat yang timbul dengan segera.

Mengenai bentuk keputusan/ketetapan yang dibuat secara tertulis ada

bermacam-macam karena dibuat oleh bermacam-macam alat administrasi

negara, bisa alat administrasi di lingkungan pemerintahan dalam arti sempit

(eksekutif) bisa juga alat administrasi negara dilingkungan pemerintahan dalam

arti yang luas. Sebagai contoh UU yang isinya memuat penetapan (UU yang

bersifat formil saja tapi materinya tidak mengikat seluruh penduduk), Keputusan

Presidan, Keputusan Menteri.

Ada peraturan dasar yang memuat secara tegas ketentuan tentang

bentuk suatu keputusan. Akan tetapi ada kalanya peraturan dasar dari

pembuatan keputusan tidak menyebutkan bentuk yang harus diberikan pada

suatu keputusan yang akan dikeluarkan. Dalam hal ini penyelesaiannya: dengan

cara melihat praktek administrasi negara yang terdahulu dan juga melihat

pentingnya soal yang akan diselesaikan/diselenggarakan oleh keputusan TUN

tersebut untuk menentukan bentuk mana yang harus dipakai.

Mengenai akibat hukum dari suatu keputusan yang tidak mengindahkan

aturan mengeai bentuk keputusan, Utrecht menyatakan bahwa hal itu harus

dilihat apakah kekurangan tersebut essential atau tidak! Karena suatu keputusan

dengan bentuk yang salah belum tentu mengurangi sah/tidaknya suatu

keputusan. Kranenburg-Vegting mengemukakan bahwa akibat keputusan

yang dibuat dengan tidak mengindahkan bentuk hanya batal, bilamana

kekurangan yang dinyatakan itu mungkin menjadi sebab maka isi keputusan

tersebut lain/berbeda dari yang dimaksud atau keputusan tadi menimbulkan

kerugian.

Cara pembuatan dan cara menjalankan/melaksanakan suatu keputusan

bisa juga mempengaruhi berlakunya suatu keputusan.

Isi dan Tujuan keputusan harus Sesuai dengan Isi dan Tujuan dari

Peraturan yang Menjadi Dasarnya

Ada kalanya isi dan tujuan dari suatu keputusan tidak sesuai dengan

peraturan yang menjadi dasar dari dikeluarkannya keputusan. Kranenburg-

Vegting menyatakan keputusan yang demikian ini dapat dibentuk :

a) tidak ada alasan, yakni suatu peristiwa yang mendasari pembuatan

keputusan seperti yang tertera dalam peraturan dasarnya tidak ada, atau

dapat dikatakan tidak ada peristiwa yang mendasari dikeluarkannya

keputusan/ketetapan;

b) salah alasan, yakni alasan yang disebutkan sebetulnya untuk

keputusan/ketetapan yang lain;

c) alasan-alasan yang dikemukakan tidakdapat dipakai atau alasan yang

dibuat kurang tepat;

d) detournement de pouvoir, sering dikenal dengan istilah penyalahgunaan

wewenang, yakni penggunaan wewenang untuk tujuan lain dari maksud

diberikannya wewenang tersebut.

Detournement de pouvoir sering terjadi sebagai akibat dari suatu freies

ermessen yang disalahgunakan.

Suatu perbuatan Alat TUN yang merugikan individu dapat dibatalkan

berdasarkan dua (2) macam alasan, yakni bertentangan dengan hukum dan

bertentangan dengan kepentingan umum. Pembatalan perbuatan Alat TUN/AN

yang bertentangan dengan hukum dapat dimintakan pembatalan melalui

pengadilan/hakim. Pembatalan alat TUN/AN yang bertentangan dengan

kepentingan umum tidak bisa dimintakan pembatalan lewat pengadilan, karena

berdasarkan ajaran Trias Politica penilaian mengenai bertentangan tidaknya

dengan kepentingan umum itu merupakan wewenang dari pihak eksekutif,

sehingga yang berhak menilai juga eksekutif, fihak yudikatif tidak boleh

mencampuri wewenang eksekutif. Oleh karena pertimbangan bertentanangan

tidaknya perbuatan AAN dengan kepentingan umum itu merupakan

kebijaksanaan, maka yang bisa menilai adalah AAN yang lebih tinggi. Sekarang

ini berdasarkan ketentuan UU Peratun perbuatan AAN yang masuk dalam

klasifikasi detournement de pouvoir bisa dibawa ke Peratun karena perbuatan

detournement de pouvoir masuk klasifikasi bertentangan dengan hukum.

Kekuatan Hukum Suatu Keputusan/Ketetapan

Apabila suatu keputusan sudah sah atau dianggap sah, maka keputusan

tadi mempunyai kekuatan hukum, artinya keputusan itu dapat mempengaruhi

pergaulan hukum. Kekuatan hukum suatu keputusan dapat berwujud kekuatan

hukum formil dan kekuatan hukum materiil.

Suatu keputusan dikatakan mempunyai kekuatan hukum formil, apabila

keputusan tadi sudah tidak bisa dibantah lagi oleh suatu alat hukum biasa. Alat

hukum biasa yaitu suatu alat hukum yang hanya dapat digunakan dalam suatu

jangka waktu tertentu untuk mengadakan banding terhadap suatu keputusan.

Sebagai contoh :

 suatu keputusan harus disetujui atau dimintakan banding pada

atasan sebelum mulai diberlakukan. Maka sejak keputusan itu

dikuatkan atau disetujui oleh atasan,keputusan itu mempunyai

kekuatan hukum formil;

 apabila ditentukan banding dalam jangka waktu tertentu, tetapi

jangka waktu untuk banding tidak digunakan dan waktu banding

sudah terlampaui, maka sejak lampau waktu banding itu keputusan

mempunyai kekuatan hukum formil;

 apabila tidak memerlukan persetujuan dari atasan, maka sejak

dikeluarkan keputusan itu telah mempunyai kekuatan hukum formil;

 apabila harus banding dan permohonan banding ditolak, maka sejak

penolakan banding keputusan tadi mempunyai kekuatan hukum

formil.

Kekuatan hukum formil dapat dibantah dengan alat hukum luar biasa, karena

alat hukum luar biasa tidak terikat oleh jangka waktu tertentu untuk memohon

banding, yaitu apabila dalam hal nyata-nyata keputusan tadi mengandung

kekurangan yuridis yang dapat membahayakan ketertiban umum atau keputusan

tadi tidak lagi sesuai dengan keadaan nyata. Di dalam hal ini instansi tertinggi

yang berhak membatalkannya. AAN atau instansi pembuat keputusan juga dapat

membantah dengan kekuatan hukum formil, dalam hal dikemudian hari ternyata

diketahui bahwa keputusan itu mengandung kekurangan yang esensial. Akan

tetapi apabila keputusan/ketetapan tidak mengandung kekurangan yang esensial

alat administrasi yang membuatnya tidak dapat membantah/menarik kembali.

Hal ini untuk menjaga kepastian hukum dari keputusan/ketetapan tadi.

Dengan demikian perbedaan antara alat hukum biasa dan alat hukum luar

biasa, yakni alat hukum biasa terikat oleh jangka waktu tertentu untuk

membantah berlakunya suatu keputusan/ketetapan. Sedangkan alat hukum luar

biasa tidak terikat oleh jangka waktu tertentu dalam membantah berlakunya

suatu keputusan/ketetapan.

Ketentuan hukum materiil yakni pengaruh yang dapat ditimbulkan karena

isi atau materi keputusan tersebut. Suatu keputusan dikatakan mempunyai

kekuatan hukum materiil, apabila keputusan tadi sudah tidak dapat dibantah lagi

oleh AAN yang membuatnya, sehingga suatu keputusan yang sudah mempunyai

kekuatan hukum materiil dapat mempengaruhi pergaulan hukum, oleh

karenanya dapat diterima pula sebagai bagian dari ketertiban hukum.

Pada dasarnya, karena keputusan/ketetapan itu adalah merupakan

perbuatan hukum sepihak (bersegi satu) maka keputusan itu dapat ditarik

kembali oleh alat administrasi yang membuatnya tanpa memerlukan persetujuan

dari pihak yang dikenai keputusan. Akan tetapi untuk menjaga kepastian hukum,

apabila tidak sangat perlu dan tidak mengandung kekurangan maka

keputusan/ketetapan tidak dapat ditarik kembali.

Prins mengemukakan ada enam (6) asas yang harus diperhatikan oleh

alat administrasi negara dalam menarik kembali suatu keputusan/ketetapan yang

telah dikeluarkan, yakni :

1. suatu keputusan/ketetapan yang dibuat karena yang berkepentingan

menggunakan tipuan, dapat ditiadakan sejak semula;

2. keputusan yang isinya belumdiberitahukan padayang bersangkutan

maksudnya pihak administrable atau pihak yang dikenai keputusan;

3. suatu keputusan yang diberikan kepada pihak administrable dengan

syarat-syarat tertentu tapi administrable tidak memenuhi syarat-syarat yang

ditentukan;

4. suatu keputusan yang bermanfaat bagi administrable tidak boleh ditarik

kembali setelah jangka waktu tertentu terlewati;

5. tidak diperbolehkan kembali menarik keputusan yang akan membawa

kerugian yang lebih besar bagi administrable dibandingkan dengan kerugian

yang diderita negara;

6. menarik kembali/mengubah suatu keputusan harus diadakan menurut

acara/formalitei seperti yang ditentukan dalam peraturan dasar dari pembuatan

keputusan tersebut.

MACAM-MACAM KEPUTUSAN/KETETAPAN ADMINISTRASI NEGARA

Keputusan/Ketetapan Positif

Keputusan/ketetapan yang demikian ini adalah suatu keputusan yang

menimbulkan keadaan hukum baru bagi pihak yang dikenai keputusan. Akibatakibat

yang timbul dengan dikeluarkannya keputusan/ketetapan positif dapat

diklasifikasikan menjadi lima (5) golongan, yaitu :

1. Keputusan/ketetapan yang melahirkan keadaan hukum baru bagi pihak

yang dikenai keputusan. Contoh : Keputusan pemberian Izin Usaha

Perdagangan;

2. Keputusan/ketetapan yang mengakui keadaan hukum baru bagi obyek

tertentu. Contoh : keputusan mengenai perubahan status Perguruan

Tinggi di dalam akreditasi dari B ke A;

3. Keputusan/ketetapan yang menyebabkan berdirinya atau bubarnya suatu

badan hukum. Contoh keputusan Menteri Kehakiman dan HAM yang

menyetujui AD dari sebuah PT sehingga menjadi badan hukum;

4. Keputusan/ketetapan yang memberikan hak-hak baru kepada pihak yang

dikenai keputusan/ketetapan. Contoh : pemberian SK pengangkatan PNS;

5. Keputusan/ketetapan yang membebankan kewajiban baru kepada pihak

yang dikenai keputusan/ketetapan. Contoh : Keputusan mengenai

penetapan wajib pajak;

Keputusan/Ketetapan Negatif

Yaitu suatu keputusan/ketetapan yang tidak merubah keadaan hukum

tertentu yang telah ada bagi pihak administrable. Keputusan negative dapat

berupa pernyataan :

 Tidak berkuasa/tidak berhak;

 Tidak diterima;

 Penolakan.

Keputusan Deklaratour

Yaitu suatu keputusan yang menyatakan hukum, mengakui suatu hak

yang sudah ada, menyatakan bahwa yang bersangkutan dapat diberikan haknya

karena sudah memenuhi syarat-syarat yang telah ditentukan. Keputusan ini

adalah hasil perbuatan AAN untuk melaksanakan ketentuan UU ke dalam

peristiwa konkrit. Keputusan deklaratour ini sering juga disebut “hukum in

concreeto”, yaitu hukum yang mengatur hal yang nyata, hanya berlaku pada

orang-orang tertentu/menyebut seseorang saja yakni yang namanya tercantum

dalam keputusan. Sebagai contoh : di dalam HO, ditentukan barangsiapa yang

akan mendirikan bangunan untuk industri dan diperkirakan akan mengganggu

lingkungan sekitarnya dalam radius 200m, diharuskan untuk memperoleh ijin

HO. Pak Salim yang akan mendirikan pabrik tobong gamping meminta ijin HO,

kemudian oleh aparat yang berwenang dikeluarkan keputusan mengenai ijin HO

untuk mendirikan pabrik tobong gamping untuk Pak Salim. Keputusan ini

merupakan keputusan deklaratour.

Keputusan Konstitutif

Yaitu suatu keputusan yang melahirkan keadaan hukum baru bagi pihak

yang diberi keputusan, sering disebut dengan keputusan yang membuat hukum.

Keputusan ini pada umumnya dikeluarkan dengan menggunakan kebijaksanaan

yang dipunyai oleh AAN (Freis Ermessen) dan tidak terlalu terikat pada peraturan

Perundangan-undangan.

Keputusan Kilat

W.F Pins menyebutkan ada 4 jenis keputusan ini, yaitu:

 Keputusan yang bermaksud merubah teks/redaksi keputusan yan lama;

 Keputusan negatif. Keputusan semacam ini tidak merupakan halangan

bagi AAN untuk mengeluarkan keputusan lagi bila keadaan telah berubah;

 Keputusan yang menarik kembali atau membatalkan keputusan lama.

Keputusan ini tidak merupakan rintangan bagi AAN untuk membuat

keputusan serupa dengan keputusan yang ditarik kembali/dibatalkan;

 Keputusan yang mengandung pernyataan bahwa sesuatu boleh

dilaksanakan.

Keputusan Tetap

Yaitu suatu keputusan yang masa berlakunya untuk waktu sampai

diadakan perubahan/penarikan kembali.

Keputusan Intern

Yaitu suatu keputusan yang hanya berlaku untuk menyelenggarakan

hubungan-hubungan ke dalam lingkungan AAN sendiri.

Keputusan Ekstern

Yaitu suatu keputusan yang dibuat untuk menyelenggarakan hubunganhubungan

antara alat administrasi yang membuatnya dangan

swasta/administrable atau anatara dua/lebih AAN.

Dispensasi

Yaitu suatu keputusan yang meniadakan berlakunya peraturan

perundang-undangan untuk suatu persoalan istimewa. Tujuan dari penerbitan

dispensasi adalah agar seseorang dapat melakukan suatu perbuatan hukum

dengan menyimpang dari syarat-syarat yang telah ditentukan dalam UU.

Ijin

Yaitu keputusan yang isinya memperbolehkan suatu perbuatan yang pada

umumnya dilarang oleh peraturan perundang-undangan, akan tetapi masih

diperkenankan asal saja diadakan seperti yang ditentukan untuk masing-masing

hal yang konkrit. Sebagai contoh : ada suatu peraturan yang menyatakan

dilarang mendirikan bangunan tanpa ijin. Kemudian ada seseorang yang akan

mendirikan lalu minta keputusan/ijin untuk mendirikan bangunan. Keputusan

yang dikeluarkan aparat ini dinamakan ijin.

Lisensi

Adalah suatu keputusan yang isinya merupakan ijin untuk menjalankan

suatu perusahaan.

Konsesi

Yaitu suatu keputusan yang isinya merupakan ijin bagi pihak swasta untuk

menyelenggarakan hal-hal yang penting bagi umum.

Buku Sumber :

- Faried Ali, Drs, SH, Msc, 1996, Hukum Tata Pemerintahan dan Proses

Legislatif Indonesia, Raja Grafindo Persada, Jakarta;

- Ibrahim R, SH, M.H, 1997, Prospek BUMN dan Kepentingan Umum,

Citra Aditya Bakti, Bandung;

- Marbun, SF, dkk, 2001, Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum

Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta;

- Marbun, SF, 1988, Peradilan Tata Usaha Negara, Liberty,

Yogyakarta;

- Muchsan, SH, 1981, Peradilan Administrasi Negara, Liberty,

Yogyakarta;

- Philipus M. Hadjon, et al, 1993, Pengantar Hukum Administrasi

Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta;

- Prajudi Atmosudirdjo, Prof., Dr, Mr, 1983, Hukum Administrasi

Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta;

- Utrecht, E, 1986, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Pustaka

Tinta Mas, Surabaya;

- Victor Situmorang, SH, 1989, Dasar-dasar Hukum Administrasi

Negara, Bina Aksara, Jakarta;

BAB IV ASAS-ASAS UMUM PEMERINTAHAN YANG BAIK

Alat administrasi negara adalah merupakan subyek hukum di dalam HAN.

Sebagai subyek hukum di dalam HAN yang mempunyai tugas dan wewenang

untuk menyelenggarakan kepentingan umum. Di dalam melakukan tindakan

untuk menyelenggarakan kepentingan umum ini AAN harus mengindahkan asasasas

yang berlaku di dalam HAN. Asas-asas ini sering dikenal dengan sebutan

asas-asas umum pemerintah yang baik. Tindakan AAN yang didasarkan pada

asas-asas umum pemerintahan yang baik ini dalam lapangan HAN sangat

diperlukan, mengingat kekuasaan negara mempunyai wewenang yang istimewa

di dalam rangka penyelenggaraan kesejahteraan dan kepentingan umum sangat

luas. Apalagi Indonesia sebagai negara hukum yang berorientasi pada negara

kesejahteraan (Welfare State), intensitas campur tangan negara dalam

kehidupan masyarakat semakin berkembang, sehingga peranan HAN semakin

dominant dan penting. Di dalam menjalankan tugas dan fungsinya ini dengan

asas kebebasan bertindak (freies ermessen) yang dipunyainya seringkali terjadi

perbuatan AAN yang menyimpang dari hukum yang berlaku yang tendensinya

bisa mengakibatkan kerugian pada warga masyarakat. Dengan demikian

kebutuhan terhadap perlindungan hukum pun semakin diperlukan. Perlindungan

hukum itu tidak saja diperlukan untuk warga negara dari tindakan-tindakan AAN,

akan tetapi juga diperlukan oleh AAN, akan tetapi juga diperlukan oleh AAN

dalam menjalankan tugasnya.

Untuk mengingatkan perlindungan hukum yang lebih baik bagi warga

masyarakat maka tindakan-tindakan AAN, diperlukan perangkat hukum sebagai

tolok ukurnya. Hukum yang dimaksud di sini adalah hukum yang tertulis yang

berbentuk ketentuan-ketentuan peraturan perundang-undangan maupun hukum

yang tidak tertulis. Di dalam hukum yang tidak tertulis, asas-asas umum yang

baik memegang peranan yang sangat penting. Dengan mengindahkan asas ini

dimungkinkan tidak terjadinya penyalahgunaan wewenang, jabatan atau

kekuasaan atau seringkali dikenal dengan istilah detournement de pouvoir.

Di Nederland pada tahun 1950 oleh Panitia De Monchy telah dibuat suatu

laporan mengenai asas-asas umum pemerintah yang baik yang dinegara Belanda

yang dikenal dengan istilah Algemene Beginselen van Behoorlifk Bestuur (ABBB).

Ketentuan-ketentuan dalam asas-asas umum pemerintahan yang baik ini dapat

dijadikan dasar untuk minta banding terhadap keputusan-keputusan yang telah

diambil oleh badan-badan pemerintahan. Dengan demikian asas-asas umum

pemerintahan yang baik dapat digunakan sebagai landasan banding dan atau

dasar pengujian terhadap suatu keputusan/ketetapan administrasi negara. Setiap

AAN dalam menjalankan tugas dan fungsinya, terutama dalam pelaksanaan asas

frieies ermessen harus senantiasa memperhatikan asas-asas umum

pemerintahan yang baik, walaupun ABBB ini merupakan norma-norma maupun

aturan-aturan hukum yang tidak tertulis.

Asas-asas umum pemerintahan yang baik (ABBB) yang telah memperoleh

tempat yang layak dalam peraturan perundang-undangan dan yurisprudensi di

Neederland dan dikembangkanoleh teori ilmu hukum yang diakui oleh Prof.

Kuntjoro Purbopranoto antara lain tiga belas (13) asas, yakni :

1. Asas kepastian hukum (principle of legal security);

2. Asas keseimbangan (principle of proportionality);

3. Asas kesamaan dalam mengambil keputusan (principle of equality);

4. Asas bertindak cermat (principle of carefulness);

5. Asas motifasi untuk setiap keputusan (principle of motivation);

6. Asas jangan mencampuradukkan kewenangan (principle of non misure of

competence);

7. Asas permainan yang layak (principle of fair play);

8. Asas keadilan atau kewajaran (principle of reasonableness or prohibition

of arbritariness);

9. Asas menanggapi pengharapan yang wajar (principle of meeting raised

expectation);

10. Asas meniadakan akibat-akibat suatu keputusan yang batal (principle of

undoing the consequences of annulled decicion);

11. Asas perlindungan atas pandangan hidup (principle of protecting the

personal way of life);

12. Asas kebijaksanaan (sapientia);

13. Asas penyelenggaraan kepentingan umum (principle of public servis).

Asas-asas tersebut berpangkal tolak dari teori-teori hukum dan

yurisprudensi serta norma-norma yang hidup dalam masyarakat. Untuk itu

berlakunya asas-asas umum pemerintahan yang baik ini di Indonesia harus

diselesaikan dengan falsafah Pancasila dan UUD 1945, dan juga tampaknya UU

Peratun sudah mengakuinya dengan mencantumkan dalam rumusan ketentuan

pasal 53 ayat 2 UU Peratun beserta penjelasannya yakni mengenai alasan-alasan

pengajuan gugatan ke Peratun yang sekaligus dipakai sebagai dasar pengujian

oleh hakim untuk memutuskan sengketa administrasi negrara dengan warga

masyarakat atau badan hukum perdata.

Asas Kepastian Hukum

Asas ini menghendaki agar di dalam mengeluarkan keputusan atau

membuat suatu penetapan apabila telah memenuhi syarat baik formil maupun

materiil tidak berlaku surut dan tidak dicabut kembali, karena hal itu dapat

mengakibatkan ketidakpercayaan warga masyarakat terhadap AAN. Sehingga

suatu keputusan/ketetapan yang dikeluarkan oleh AAN, yang di dalam UU

Peratun dikenal dengan istilah KTUN harus mengandung kepastian dan

dikeluarkan tidak untuk dicabut kembali, bahkan sekalipun keputusan itu

mengandung kekurangan. Oleh karena itu pada asasnya setiap KTUN harus

dianggap benar menurut hukum dan karenanya dapat dilaksanakan demi

kepastian hukum selama belum dibuktikan sebaliknya sehingga akhirnya

dinyatakan bersifat melawan hukum oleh PTUN.

Dalam suatu surat keputusan sering disertai clausula yang berbunyi

“apabila dikemudian hari ternyata terdapat kekeliruan dalam surat keputusan ini,

maka surat keputusan ini akan ditinjau kembali sebagaimana mestinya.”

Seharusnya demi kepastian hukum suatu surat keputusan yang telah dikeluarkan

bukan untuk ditarik kembali. Menurut SF Marbun clausula yang dimuat dalam

suatu keputusan tersebut adalah mubadzir dan berlebihan, peninjauan kembali

baru dapat dilaksanakan apabila ada pihak yang menggugat dan pengadilan

memutuskan untuk mencabut setelah dilakukan pengujian oleh hakim. Namun

menurut Prins, seperti telah dikemukakan di dalam bahasan mengenai kekuatan

hukum suatu keputusan, apabila UU tidak dengan tegas melarang penarikan

kembali keputusan tersebut, maka penarikan baru dapat dilakukan setelah

mempertimbangkan enam (6) asas pada BAB III dalam pembahasan mengenai

Kekuatan Hukum Suatu Keputusan.

Asas Keseimbangan

Asas ini bertitik tolak dari ajaran keseimbangan antara hak dan kewajiban

yang pada hakekatnya menghendaki terciptanya keadilan menuju kepada

kehidupan yang damai. Wiarda mengemukakan bahwa di dalam penerapan

asas keseimbangan ini harus diperhatikan dua (2) syarat, yaitu :

1. Adanya keseimbangan antara kepentingan yang dibina oleh aparatur

pemerintah/negara dengan kepentingan yang dilanggar;

2. Adanya keseimbangan antara sesuatu persoalan dengan penyelesaian

persoalan-persoalan yang sama.

Syarat-syarat di atas memberikan pengertian bahwa dilapangan hukum

administrasi negara perlu diciptakan keseimbangan kepentingan aparatur

pemerintah/negara dalam penyelenggaraan tugas-tugasnya dengan kepentingan

pihak administrable yang menanggung akibat hukum yang ditimbulkan oleh

perbuatan aparatur pemerintah/negara baik dalam bentuk kerja sama

(perbuatan dua pihak) maupun akibat tindakan hukum sepihak. Contoh konkrit di

dalam hukum kepegawaian, seharusnya tindakan-tindakan disiplin yang

dijatuhkan oleh atasan terhadap kesalahan dan kelalaian pegawai bawahannya

haruslah seimbang, oleh karenanya antara kesalahan yang dilakukan dengan

hukuman disiplin yang dijatuhkan harus ada keseimbangan.

Asas Kesamaan Dalam Mengambil Keputusan

Asas ini menghendaki bahwa terhadap kasus yang sama atau fakta-fakta

yang sama sebaiknya diambil tindakan-tindakan yang sama pula, atau dengan

kata lain tidak boleh ada diskriminasi (pandang bulu) dalam mengambil

keputusan. Pelaksanaan asas ini di Indonesia juga harus dikaitkan dengan

ketentuan Pasal 27 UUD 1945.

Perlu kita ketahui ingat juga bahwa keputusan/ketetapan itu oleh alat

administrasi negara dibuat untuk menyelesaikan hal-hal konkrit yang sifatnya

kasuistik. Namun demikian apabila alat administrasi negara akan membuat atau

mengeluarkan keputusan/ketetapan yang kasusnya sama atau hampir sama,

semestinya keputusan/ketetapan yang dikeluarkan hendaknya jangan

bertentangan sifatnya.

Asas Bertindak Cermat

Asas ini ketelitian dari aparatur pemerintah/negara di dalam melakukan

suatu perbuatan, terutama di dalam melakukan perbuatan hukum karena

perbuatan hukum ini selalu menimbulkan akibat hukum bak itu berupa hak

maupun kewajiban bagi dirinya sendiri sebagai subyek hukum maupun pihak lain

yakni pihak administrable. Oleh karenanya pemerintah senantiasa diharapkan

bertindak dengan hati-hati agar tidak menimbulkan kerugian pada warga

masyarakat.

Asas Motivasi

Asas ini menghendaki bahwa dalam setiap keputusan/ketetapan yang

dibuat dan dikeluarkan oleh alat administrasi negara haruslah mempunyai

motivasi/alasan yang cukup sebagai dasar pertimbangan yang dimuat pada

bagian konsideran dari sebuah keputusan yang dikeluarkan. Motivasi atau alasan

yang dipakai sebagai dasar pertimbangan dikeluarkannya sebuah

keputusan/ketetapan hendaknya benar dan jelas. Oleh karena itu adanya asas

motivasi ini diharapkan dapat membuat pihak yang dikenai keputusan

(administrable) memperoleh pengertian yang cukup dan jelas atas keputusan

yang dijatuhkan kepadanya. Dengan demikian apabila pihak administrable

merasa tidak puas terhadap keputusan yang dijatuhkan kepadanya, ia dapat

mengajukan banding atau membawa masalahnya ke peradilan administrasi

negara guna mencari dan memperoleh keadilan.

Asas Larangan Untuk Mencampuradukkan Kewenangan atau

Penyalahgunaan Wewenang (Detournement De Pouvoir/Exes De

Pouvoir)

Asas ini memberikan petunjuk bahwa pejabat pemerintah atau alat

administrasi negara tidak boleh bertindak atas sesuatu yang bukan merupakan

wewenangnya atau menjadi wewenang pejabat atau badan lain. Dengan

demikian apabila suatu instansi pemerintah atau pejabat pemerintah atau alat

administrasi negara diberi kekuasaan untuk memberikan keputusan tentang

suatu kasus (masalah konkrit), maka keputusan yang dibuat tidak boleh

digunakan untuk maksud-maksud lain terkecuali untuk maksud dan tujuan yang

berhubungan dengan diberikannya kekuasaan/wewenang tersebut.

Detournement De Pouvoir ini dapat juga timbul karena asas kebebasan bertindak

(freis ermessen) yang dipunyai oleh alat administrasi negara dalam menjalankan

tugas dan fungsinya.

Asas Permainan Yang Layak

Asas memberikan kesempatan yang seluas-luasnya kepada rakyat untuk

mencari kebenaran dan keadilan sebelum aparatur negara/pemerintah

mengambil suatu keputusan atau menjatuhkan suatu ketetapan. Apabila asas ini

diterapkan dalam kepegawaian misalnya dalam penjatuhan disiplin, maka

seorang pegawai negeri sipil yang akan dijatuhi hukuman disiplin seharusnya

sebelum hukuman disiplin dujatuhkan ia diberi kesempatan untuk membela diri

terlebih dahulu.

Asas Keadilan dan Kewajaran

Prinsip dalam asas ini menyatakan bahwa bertindak secara sewenangwenang

atau tidak layak dilarang. Oleh karena itu alat administrasi

negara/aparatur negara/aparatur pemerintah dalam mengambil

keputusan/ketetapan tidak boleh melampoi batas keadilan dan kewajaran apabila

ada AAN yang bertindak bertentangan dengan asas ini maka keputusannya

dapat dibatalkan dengan alasan tindakannya dilakukan dengan sewenangwenang.

Dengan demikian asas ini menuntut ditegakkannya aturan hukum agar

tidak terjadi kesewenang-wenangan.

Asas Menanggapi Pengharapan Yang Wajar

Asas ini mendorong alat administrasi negara dalam melakukan

perbuatannya terutama perbuatan yang menimbulkan akibat hukum selalu

memperhatikan harapan-harapan yang timbul dalam masyarakat atau pihak

administrabel. Asas ini di Nederland telah diberlakukan dengan ketentuan bahwa

tindakan-tindakan yang dilakukan alat administrasi negara hendaknya

menimbulkan harapan-harapan pada warga masyarakat. Apabila aparat

pemerintah yang ada yang bertindak bertentangan dengan asas ini, maka

keputusan yang dikeluarkan dapat dibatalkan.

Asas Meniadakan Akibat-akibat Suatu Keputusan Yang Batal

Asas ini menghendaki bahwa apabila ada suatu keputusan yang

dibatalkan oleh lembaga banding ataupun oleh pengadilan, maka akibat dari

suatu keputusan/ketetapan yang batal tadi harus ditiadakan. Oleh karenanya

asas ini menghendaki alat administrasi negara/aparatur pemerintah agar di

dalam melakukan perbuatan hukum yang dilakukannya apabila dibatalkan dalam

instansi banding maupun dibatalkan oleh pengadilan yang berwenang, ia harus

menerima resiko untuk mengembalikan hak-hak dari pihak yang dirugikan oleh

perbuatannya.

Asas Perlindungan Atas Pandangan Hidup

Asas ini menghendaki agar warga masyarakat mempunyai hak atas

kehidupan pribadinya dan alat administrasi negara/aparatur negara/aparatur

pemerintah dalam menjalankan tugasnya harus menghormati dan melindungi

hak-hak tersebut. Di Indonesia pelaksanaan hak atas pandangan hidup ini harus

disesuaikan dengan falsafah Pancasila dan UUD 1945 beserta peraturan

perundang-undangan lainnya.

Asas Kebijaksanaan

Maksud dari asas ini, yakni bahwa alat administrasi negara dalam segala

tindakannya harus senantiasa berpandangan luas dan dapat memandang jauh ke

depan serta dapat menghubungkan tindakan-tindakan yang dilakukan dalam

pelaksanaan tugasnya itu dengan gejala-gejala yang ada di dalam masyarakat.

Alat administrasi negara juga harus dapat memperhitungkan segala akibat dari

tindakannya itu dari hal-hal yang akan muncul di kemudian hari. Asas ini perlu,

apalagi di negara-negara yang sedang membangun seperti Indonesia, karena

dengan asas kebijaksanaan ini alat administrasi negara akan dapat berbuat

secara cepat dan tepat dengan tidak melanggar asas-asas umum pemerintahan

yang baik lainnya.

Asas Penyelenggara Kepentingan Umum

Penyelenggaraan kepentingan umum adalah merupakan tugas yang

paling pentig dari alat administrasi negara/aparatur pemerintah. Kepentingan

umum meliputi seluruh kepentingan nasional dalam arti kepentingan bangsa,

negara dan masyarakat. Maksud dari asas ini yaitu bahwa segala tindakan alat

administrasi negara harus dilakukan berdasarkan kepentingan umum. Oleh

karena itu didalam menjalankan tugas dan wewenangnya, alat administrasi

negara harus mendahulukan kepentingan umum diatas kepentingan pribadi dan

golongan.

Di Nederland berlekunya asas-asas umum pemerintahan yang baik

tersebut telah diakui eksistensinya dalam peraturan perundang-undangan. Asas

yang telah mendapat tempat yang jelas ini antara lain:

a. Asas kesamaan di dalam mengambil keputusan;

b. Asas menanggapi pengharapan yang wajar;

c. Asas kepastian hukum;

d. Asas kecermatan;

e. Asas motivasi; dan

f. Asas larangan de tournement de povoir.

Sedangkan di Indonesia, berdasarkan ketentuan UU No. 5 Tahun 1986

tentang Peratun khususnya pasal 53 ayat 2, dasar pengujian oleh pengadilan

terhadap keputusan/ketetapan administrasi negara (KTUN) yang digugat adalah

:

a. Bertentangan dengan peraturan perundang-undangan

b. Dibuat dengan menggunakan de tournement de povoir; dan

c. Dibuat dengan sewenang-wenang.

Namun demikian, harus kita ingat bahwa di dalam UU yang mengatur

tentang ketentuan-ketentuan pokok kekuasaan kehakiman, dinyatakan bahwa

pengadilan tidak boleh menolak untuk memeriksa dan mengadili suatu perkara

yang diajukan dengan dalih bahwa hukumnya tidak ada atau hukumnya kurang

jelas, sehingga seorang hakim wajib memeriksa dan mengadili setiap perkara

yang diajukan kepadanya. Di dalam memeriksa dan mengadili perkara yang

diajukan kepadanya, seorang hakim sebagai penegak hukum dan keadilan wajib

menggali, mengikuti dan memahami nilai-nilai hukum yang hidup dalam

masyarakat.

Di samping itu ada suatu yurisprudensi Pengadilan TUN Surabaya No.

03/TUN/1991/PTUN/SBY, yang menjadikan asas-asas umum pemerintahan yang

baik sebagai dasar pengujian oleh hakim. Di dalam Juklak Mahkamah Agung RI

tanggal 24 Maret 1992 No. 052/Td/TUN/III/92 dinyatakan bahwa dalam hal ini,

hakim mempertimbangkan adanya asas-asas umum pemerintahan yang baik

sebagai alasan pembatalan, maka hal tersebut tidak perlu dimasukkan dalam

diktum putusan, melainkan cukup dalam pertimbangan putusan dengan

menyebutkan asas mana dari asas-asas umum pemerintahan yang baik yang

dilanggar dan akhirnya harus mengacu pada ketentuan pasal 53 ayat 2 Peratun.

Buku Sumber:

- Faried Ali, Drs, SH, Msc, 1996, Hukum Tata Pemerintahan dan Proses

Legislatif Indonesia, Raja Grafindo Persada, Jakarta;

- Marbun, SF, dkk, 2001, Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum

Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta;

- Marbun, SF,1988, Peradilan Tata Usaha Negara, Liberty, Yogyakarta;

- Muchsan, 1982, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Liberty,

Yogyakarta;

- Philipus, M. Hadjon, et al, 1993, Pengantar Hukum Administrasi

Indonesia, Gadjahmada University Pess, Yogyakarta;

- Prajudi Atmosudirdjo, Prof. Dr,1983, Hukum Administrasi Negara,

Ghalia Indonesia, Jakarta;

BAB V PERADILAN TATA USAHA NEGARA

1. PENGERTIAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Hukum administrasi negara adalah peraturan hukum yang mengatur administrasi, yaitu hubungan antara warga negara dan pemerintahnya yang menjadi sebab hingga negara itu berfungsi. (R. Abdoel Djamali).

Hukum administrasi negara adalah keseluruhan aturan hukum yang mengatur bagaimana negara sebagai penguasa menjalankan usaha-usaha untuk memenuhi tugasnya. (Kusumadi Poedjosewojo.)

Hukum administrasi negara adalah hukum yang menguji hubungan hukum istinewa yang diadakan, akan kemungkinan para pejabat melakukan tugas mereka yang khusus. (E. Utrecht.)

Hukum administrasi negara adalah keseluruhan aturan yang harus diperhatikan oleh para pengusaha yang diserahi tugas pemerintahan dalam menjalankan tugasnya. (Van Apeldoorn.)

Hukum administrasi negara adalah hukum yang mengatur tentang hubungan-hubungan hukum antara jabatan-jabatan dalam negara dengan warga masyarakat. (Djokosutono.)

Istilah hukum administrasi negara adalah terjemahan dari istilah Administrasi recht (bahasa Belanda).

2. SUMBER-SUMBER HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Pada umumnya, dapat dibedakan menjadi dua :

Sumber hukum material, yaitu sumber hukum yang turut menentukan isi kaidah hukum. Sumber hukum material ini berasal dari peristiwa-peristiwa dalam pergaulan masyarakat dan peristiwa-peristiwa itu dapat mempengaruhi bahkan menentukan sikap manusia.

Sumber hukum formal, yaitu sumber hukum yang sudah diberi bentuk tertentu. Agar berlaku umum, suatu kaidah harus diberi bentuk sehingga pemerintah dapat mempertahankannya.

3. OBYEK HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Pengertian obyek adalah pokok permasalahan yang akan dibicarakan. Dengan pengertian tersebut, yang dimaksud obyek hukum administrasi negara adalah pokok permasalahan yang akan dibicarakan dalam hukum administrasi negara.

Berangkat dari pendapat Prof. Djokosutono, S.H., bahwa hukum administrasi negara adalah hukum yang mengatur hubungan hukum antara jabatan-jabatan dalam negara dan para warga masyarakat, maka dapat disimpulkan bahwa obyek hukum administrasi negara adalah pemegang jabatan dalam negara itu atau alat-alat perlengkapan negara dan warga masyarakat.

Pendapat lain mengatakan bahwa sebenarnya obyek hukum administrasi adalah sama dengan obyek hukum tata negara, yaitu negara (pendapat Soehino, S.H.). pendapat demikian dilandasi alasan bahwa hukum administrasi negara dan hukum tata negara sama-sama mengatur negara. Namun, kedua hukum tersebut berbeda, yaitu hukum administrasi negara mengatur negara dalam keadaan bergerak sedangkan hukum tata negara dalam keadaan diam. Maksud dari istilah ”negara dalam keadaan bergerak” adalah nahwa negara tersebut dalam keadaan hidup. Hal ini berarti bahwa jabatan-jabatan atau alat-alat perlengkapan negara yang ada pada negara telah melaksanakan tugasnya sesuai dengan dengan fungsinya masing-masing. Istilah ”negara dalam keadaan diam” berarti bahwa negara itu belum hidup sebagaimana mestinya. Hal ini berarti bahwa alat-alat perlengkapan negara yang ada belum menjalankan fungsinya. Dari penjelasan diatas dapat diketahui tentang perbedaan antara hukum administrasi negara dan hukum tata negara.

4. BENTUK-BENTUK PERBUATAN PEMERINTAHAN

Pengertian pemerintahan dibedakan menjadi dua : 1. Pemerintahan dalam arti luas, yaitu pemerintahan yang terdiri dari tiga kekuasaan yang masing-masing terpisah satu sama lain. Ketiga kekuasaan itu adalah :

a. Kekuasaan legislatif.

b. Kekuasaan eksekutif.

c. Kekuasaan yudikatif.

Pemerintahan kekuasaan diatas berdasarkan teori Trias Politica dari Montesquieu. Tetapi, menurut Van Vollenhoven, pemerintahan dalam arti luas berbeda dengan tori trias politica. Menurut Van Vollenhoven pemerintahan dalam arti luas mencakup :

a. Tindakan / kegiatan pemerintahan dalam arti sempit (bestuur).

b. Tindakan / kegiatan polisi (politie).

c. Tindakan / kegiatan peradilan (rechts praak).

d. Tindakan membuat peraturan (regeling, wetgeving).

Sedangkan pemerintahan dalam arti luas menurut Lemaire adalah pemerintahan yang meliputi :

a. Kegiatan penyelengaraan kesejahteraan umum (bestuur zorg).

b. Kegiatan pemerintahan dalam arti sempit.

c. Kegiatan kepolisian.

d. Kegiatan peradilan.

e. Kegiatan membuat peraturan.

Sedangkan Donner berpendapat, bahwa pemerintahan dalam arti luas dibagi menjadi dua tingkatan (dwipraja), yaitu :

a. Alat-alat pemerintahan yang menentukan hukum negara / politik negara.

b. Alat-alat perlengkapan pemerintahan yang menjalankan politik negara yang telah ditentukan.

2. Pemerintahan dalam arti sempit ialah badan pelaksana kegiatan eksekutif saja tidak termasuk badan kepolisian, peradilan dan badan perundang-undangan. Pemerintahan dalam arti sempit itu dapat disebut dengan istilah lain, yaitu ”administrasi negara”. Bentuk perbuatan pemerintahan atau bentuk tindakan administrasi negara secara garis besar dapat dibedakan menjadi dua macam, yaitu :

1. Perbuatan hukum / tindakan hukum.

2. Bukan perbuatan hukum.

Perbuatan pemerintahan menurut hukum publik dibedakan menjadi dua, yaitu :

1. Perbuatan menurut hukum publik bersegi satu.Perbuatan menurut hukum publik bersegi satu, yaitu suatu perbuatan hukum yang dilakukan oleh aparat administrasi negara berdasarkan wewenang istimewa dalam hal membuat suatu ketetapan yang megatur hubungan antara sesama administrasi negara maupun antara administrasi negara dan warga masyarakat. Misalnya, ketetapan tentang pengangkatan seseorang menjadi pegawai negeri.

2. Perbuatan menurut hukum publik bersegi dua. Perbuatan menurut hukum publik bersegi dua, yaitu suatu perbuatan aparat administrasi negara yang dilakukan oleh dua pihak atau lebih secara sukarela. Misalnya mengadakan perjanjian pembuatan gedung, jembatan dengan pihak swasta (pemborong).